II GSK 1127/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. [...] Spółka jawna od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1107/12 w sprawie ze skargi F. [...] Spółka jawna na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem, objętym skargą kasacyjną odrzucił skargę "K." K. M. i J. K. – K. Spółka jawna w J. na "decyzję" Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Wyjaśniając powody odrzucenia skargi Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 23 maja 2011 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówiła skarżącej przyznania pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej". W dniu 29 czerwca 2011 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Skarżąca wniosła skargę na odmowę przyznania pomocy, oznaczając jako przedmiot zaskarżenia odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 26 października 2011 r. odrzucił skargę przyjmując, że została ona wniesiona przeciwko "niewłaściwemu pismu". Postanowienie to zostało uchylone, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 174/12. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęcie, że zaskarżeniu podlega odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest błędne, gdyż strona kwestionowała zasadność odmowy przyznania jej pomocy i całe postępowanie skoncentrowała na poddaniu kontroli tego aktu. We wskazaniach co do dalszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd I instancji do ustalenia, czy zostały spełnione podstawy do merytorycznej oceny złożonego "odwołania" od odmowy przyznania pomocy oraz do oceny przestrzegania terminowości składanych środków odwoławczych. Odrzucając ponownie skargę obecnie zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji stwierdził, że informacja o odmowie przyznania pomocy została skarżącej doręczona w dniu 26 maja 2011 r., z prawidłowym pouczeniem, co do możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu Prezesa ARiMR w terminie czternastu dni od otrzymania pisma o odmowie przyznania pomocy do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniosła po upływie terminu, bo w dniu 29 czerwca 2011 r.. W takiej sytuacji Sąd I instancji uznał, że złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa po ustawowym terminie jest tożsame z brakiem wyczerpania drogi administracyjnej przed wniesieniem skargi. U podstaw postanowienia Sąd powołał art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a.. II Skargą kasacyjną Firma "K." K. M. i J. K. – K. Spółka jawna w J. zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 190 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia zaleceń, co do dalszego toku postępowania oraz wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 marca 2012 r. nakazującym Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy: a. uwzględnienie, że strona skarżąca zakwestionowała w sprawie zasadność odmowy przyznania pomocy i całe dalsze postępowanie skoncentrowała na poddaniu sądowej kontroli tego aktu, b. dokonanie oceny czy zostały spełnione podstawy do merytorycznej oceny złożonego odwołania do odmowy przyznania pomocy; 2. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi mimo braku podstaw dla takiego postąpienia, a zatem w sytuacji, gdy wniesiona skarga nie była "z innych przyczyn niedopuszczalna"; 3. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez nieuzasadnione odrzucenie skargi, a w konsekwencji pozbawienie strony skarżącej możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej; 4. art. 134 ust. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania tych przepisów i zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracji w zakresie jego zgodności z prawem, a które to naruszenia (pkt 1 – 4) miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ich następstwie doszło do odrzucenia skargi, podczas gdy o ile zostałyby one w sposób prawidłowy zinterpretowane i zastosowane skardze zostałby nadany dalszy bieg i zostałaby przeprowadzona zlecona, przez NSA merytoryczna kontrola oceny złożonego odwołania od odmowy przyznania pomocy. Podnosząc te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosła o jej oddalenie. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów niezbędne jest uporządkowanie stanu faktycznego i wskazanie ram prawnych rozpoznawanej, w granicach skargi kasacyjnej, sprawy. Skarżąca spółka ubiegała się o przyznanie pomocy finansowej, której warunki i tryb przyznania określają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. Nr 200, poz. 1444). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm. dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Zgodnie z art. 22 ust.1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 5 ust.1 pkt 5 tej ustawy pomoc w ramach działania zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej jest przyznawana na podstawie umowy. Mimo tego, że pomoc finansowa przyznawana jest na podstawie umowy cywilnoprawnej ustawodawca zdecydował się poddać odmowę przyznania pomocy kognicji sądów administracyjnych. W myśl bowiem art. 22 ust. 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy, a wnioskodawcy przysługuje w takiej sytuacji prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle przytoczonych przepisów nie może budzić wątpliwości, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na informację o odmowie przyznania pomocy. Przyjęcie przez ustawodawcę, że skarga na informację przysługuje na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przesądza o obowiązku wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Obowiązek ten wynika z treści art. 52 § 3 p.p.s.a., a przepis ten zakreśla również czternastodniowy termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa biegnący od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w omawianym przepisie stanowi surogat środka odwoławczego, którego zastosowanie jest niezbędna do uruchomienia sądowej kontroli. Z treści przepisu wynika nadto, że dla skutecznego uruchomienia sądowej kontroli konieczne jest wniesienie wezwania w ustawowym terminie. Obecnie w orzecznictwie nie budzi już wątpliwości, że czternastodniowy termin wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. jest terminem prawa procesowego (wyrok siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt I FSP 5/10). W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji przyjął, a skarżąca spółka tego nie zakwestionowała, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została wniesione po terminie, określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a.. Okoliczność ta bezspornie wynika z akt sprawy. Sąd I instancji wobec takich ustaleń uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z uchybieniem terminu skutkuje tym samym, co " brak wyczerpania drogi administracyjnej przed wniesieniem skargi". Również ten pogląd nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej, mimo, że konsekwencją jego było odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.. Już tylko z tych powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że bezzasadny jest zarzut obejmujący naruszenie art. 190 p.p.s.a. W myśl art. 190 zdanie 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd odnośnie prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa zarówno materialnego jak i procesowego. W postanowieniu z dnia 20 marca 2012 r. uchylającym uprzednie postanowienie o odrzuceniu skargi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że mimo takiego oznaczenia przedmiotu skargi jakiego dokonała skarżąca, w istocie skarżona jest odmowa przyznania pomocy. Sąd I instancji będąc związany tym osądem przyjął, że zaskarżono odmowę udzielenia pomocy wyrażoną w informacji pisemnej ARiMR z dnia 23 maja 2011r. Cytowany w petitum skargi kasacyjnej fragment uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na motywy, dla których Sąd kasacyjny przyjął, że wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji, że skarga została skierowana przeciwko niewłaściwemu pismu. Z omówionych już przepisów wynika, że przedmiotem skargi do sądu może być jedynie akt (w tym wypadku informacja z dnia 23 maja 2011 r.) wydany w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. To ten akt kwestionowała skarżąca spółka, mimo, że błędnie oznaczyła przedmiot zaskarżenia. Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia odrzucającego skargę tylko z tego powodu, że określono błędnie rodzaj pisma, które było skarżone, oznaczało, że obowiązkiem Sądu I instancji było przyjęcie, że przedmiotem skargi jest odmowa przyznania pomocy wyrażona w piśmie z dnia 23 maja 2011 r. i z tego obowiązku Sąd I instancji się wywiązał. Mylnie strona skarżąca odczytuje zalecenie zawarte w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmujące "dokonanie oceny czy zostały spełnione podstawy do merytorycznej oceny złożonego odwołania od odmowy przyznania pomocy". Merytoryczna ocena "odwołania", w tym wypadku wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest możliwa li tylko wówczas, gdy środek odwoławczy został wniesiony przez stronę w terminie. Do tej kwestii odnosił się właśnie Naczelny Sąd Administracyjny w zacytowanym przez skarżącą spółkę fragmencie uzasadnienia postanowienia z dnia 20 marca 2012 r. podkreślając dalej, "że ocena przestrzegania terminowości składanych środków odwoławczych powinna być zachowana w pierwszej kolejności". I w tym zakresie Sąd I instancji wywiązał się z obowiązku nałożonego art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., badając najpierw, czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w ustawowym terminie. W kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a. jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęła żadnej próby uzasadnienia tegoż zarzutu. Nie wskazała przyczyn, dla, których uważa, że skarga "nie była z innych przyczyn niedopuszczalna". Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Wynikające z powołanego przepisu związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia jej podstaw. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia jak i uzasadnienia. Wynika to wprost z treści art. 176 p.p.s.a.. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza między innymi, że Sąd ten nie jest uprawniony do formułowania za stronę przyczyn jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 45 ust.1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art.6 powołanej w omawianym zarzucie Konwencji. Ustawodawca, o czym już była mowa zagwarantował prawo do sądu administracyjnemu każdemu z wnioskodawców, którym odmówiono udzielenia pomocy finansowej przyznawanej w drodze umowy w oparciu o przepisu ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. To, że odmowa udzielenie pomocy nie mogła zostać zweryfikowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynikało z działań skarżącej spółki, która prawidłowo pouczona o terminie wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchybiła temu terminowi. Konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu nie narusza ustawowy obowiązek wyczerpania przed wniesieniem skargi środków zaskarżenia, w tym wypadku, wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a.. Z podanych powodów oczywiście bezzasadnym jest zarzut obejmujący naruszenie art.134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a... Zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu, a w tym strona skarżąca upatruje naruszenie tych przepisów, było oczywistą konsekwencją niedopuszczalności skargi z przyczyn wynikających z art. 52 § 3 p.p.s.a.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.