II OSK 2885/17

Dnia 22 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S., A. K., E. O., A. O. i A. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 60/17 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. S., A. K., E. O., A. O. oraz A. O. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie zwrotu części nadpłaty nienależnie uiszczonej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz zwrotu odsetek od całości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 60/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę J. S., A. K., E. O., A. O. oraz A. O. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie zwrotu części nadpłaty nienależnie uiszczonej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz zwrotu odsetek od całości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Wójta Gminy D. wnieśli: J. S., A. K., E. O., A. O. oraz A. O.. W skardze wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], Wójt Gminy D. ustalił dla J. S., A. K., E. O. i M. O. jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy D. z dnia 5 grudnia 2005 r., Nr XXII/258/2005. Na skutek uchwalenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia działek o nr: [...], co skutkowało wzrostem wartości nieruchomości na kwotę 496980 zł, w związku z czym opłatę planistyczną ustalono na 149094 zł. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Wójt Gminy D. potwierdził, że działki nr [...] przeszły z mocy prawa na rzecz gminy D., w związku z czym zawarta została ugoda, na mocy której wypłacono odszkodowanie w wysokości 80000 zł, które miało zostać zaliczone na poczet należności z tytułu opłaty planistycznej. Pozostała kwota w wysokości 69094 zł. została wpłacona na rachunek bankowy Gminy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Stronom w związku z powyższym zwrócona została kwota 69094 zł. W związku z brakiem zwrotu pozostałej części uiszczonej opłaty planistycznej i brakiem ustosunkowania się do żądania zwrotu odsetek, skarżący pismem z dnia 17 lutego 2017 r. złożyli do SKO w B. ponaglenie, zakwalifikowane przez organ, jako zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżących, sprawa zwrotu opłaty planistycznej jest sprawą administracyjną i znajdują w niej zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Skarżący podnieśli, że wobec braku ich wniosku o zaliczenie nadpłaty w całości lub części na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych, organ powinien dokonać zwrotu nadpłaty wraz z odsetkami. Wobec niedokonania zwrotu organ pozostaje w bezczynności. Skarżący wskazali również, że zwrot części nadpłaty nastąpił z uchybieniem terminu wskazanego w art. 77 § 4 w zw. z art. 77 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 24 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 60/17, odrzucając skargę, wskazał, że przedmiotowa skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd, powołując się na treść art. 3 § 1-3 p.p.s.a., stwierdził, że podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sądy administracyjne. Sąd zwrócił uwagę, że w decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tzw. rentę planistyczną, nie jest dopuszczalne zawieranie w treści decyzji określenia terminu płatności opłaty. W konsekwencji nie powstaje zaległość w płatności tej opłaty, niedopuszczalne jest zatem naliczanie i żądanie odsetek za zwłokę. Nie ma więc również możliwości odraczania terminu płatności, rozkładania opłaty na raty, stosowania ulg w opłacie czy umorzenia jej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., II OSK 606/11). Renta planistyczna stanowi dochód gminy, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Sąd wskazał, że omawiane świadczenie nosi cechy podatku w świetle art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, tzn. jest świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, ale wbrew wymaganiom przywołanej normy prawnej – niewynikającym z ustawy podatkowej, wynika bowiem z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.". Z przepisów tej ustawy w żaden sposób nie wynika, że ustawodawca nadał rencie planistycznej status podatku, brak jest zatem podstaw do domniemywania stosowania względem tej opłaty przepisów ustawy podatkowej. Zatem – skoro obowiązek uiszczenia renty planistycznej wynika wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie jest ustawą podatkową, nie sposób stosować do niej przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 520/04). Stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje podstawę do domagania się zwrotu uiszczonej opłaty. Jest to jednak roszczenie o charakterze cywilnym, rozstrzygane przez sądy powszechne. W przypadku, gdy gmina nie zwróci kwoty opłaty właścicielowi nieruchomości, będzie on mógł wnieść powództwo do właściwego sądu. W sytuacji tej wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu opłaty planistycznej. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. skargę jako niedopuszczalną odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyli J. S., A. K., E. O., A. O. i A. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na błędzie subsumcji przez niezastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego przepisu art. 60 pkt 7 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870) i błędne uznanie, że opłata planistyczna nie stanowi niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ww. przepisu i w związku z tym niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) i odpowiednio przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), w tym rozdziału 9 traktującego o nadpłacie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i odrzucenie skargi, ponieważ sprawa objęta skargą nie należy do kategorii aktów lub czynności kontrolowanych przez sądy administracyjne, lecz ma charakter cywilny i podlega rozstrzygnięciu przez sądy powszechne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji nie zastosował przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Należy wskazać, że kwestia zastosowania przepisów tej ustawy była przedmiotem skargi, co wiązało się z obowiązkiem Sądu I instancji wypowiedzenia się w tym zakresie, tym bardziej jeżeli zważy się, że przedmiotem postępowania jest kwestia bezczynności organu administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranej opłaty planistycznej. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranej opłaty powstał po stronie Gminy w związku z wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. o stwierdzeniu nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], ustalającej opłatę planistyczną. Dokonanie stosownej oceny z uwzględnieniem ww. przepisów ustawy o finansach publicznych jest o tyle istotne i mające wpływ na wynik sprawy, że w aktualnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że opłata planistyczna stanowi dochód własny gminy (tak wprost stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) i nie jest podatkiem (co powszechnie uznano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym), ale od dnia 1 stycznia 2010 r. (art. 297 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, Dz. U. poz. 1241 ze zm.) kwalifikuje się do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, jest bowiem dochodem budżetu jednostki samorządu terytorialnego – gminy (art. 60 ustawy o finansach publicznych zawiera jedynie przykładowy katalog dochodów budżetowych, w tym gmin jako jednostek samorządu terytorialnego). Tak bowiem aktualnie należy kwalifikować opłatę planistyczną, także w okolicznościach tej sprawy, ponieważ kwestia uznania tej opłaty jako nienależnie pobranej zmaterializowała się w znaczeniu prawnym w związku z ww. decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta, co miało miejsce już pod rządami ww. ustawy o finansach publicznych. Istotne jest również to, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje w sposób kompleksowy całej problematyki związanej z opłatą planistyczną. Ustawa ta reguluje kwestię zwrotu opłaty planistycznej w sytuacji stwierdzenia nieważności planu miejscowego i wskazuje, że powstałe spory w tym zakresie rozstrzygają sądy powszechne (patrz: art. 36 ust. 5 i art. 37 ust. 10 u.p.z.p.). Również terminy zgłaszania wzajemnych roszczeń dotyczą tylko kwestii żądania odszkodowania od gminy i pobierania opłaty planistycznej (art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Brak jest w tej ustawie regulacji dotyczących problematyki nienależnie pobranych opłat planistycznych, jak i w odniesieniu do wskazania skutków i dochodzenia praw związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej ustalającej opłatę planistyczną. Co prawda, pojawia się w takiej sytuacji pytanie, czy w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Przepisy art. 417 i nast. K.c. dotyczą szkody, ale w tej sprawie nie chodzi tyle o szkodę, ile o dokonanie zwrotu przez Gminę na rzecz właściciela nieruchomości określonej kwoty pieniężnej, ponieważ niewątpliwie w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej pobrana kwota powinna ulec zwrotowi przez Gminę właścicielowi nieruchomości. Ponadto w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej, trudno uznać aby taka okoliczność wyczerpywała definicję bezpodstawnego wzbogacenia. Wreszcie należy wskazać, że w ogólności mamy do czynienia z zagadnieniem dotyczącym opłaty planistycznej o charakterze administracyjno-prawnym, a więc to w pierwszej kolejności w ramach działu prawa administracyjnego należy poszukiwać rozwiązań prawnych związanych ze zwrotem nienależnie pobranej opłaty planistycznej. Należy wskazać, że w kwestiach administracyjno-prawnych tryb cywilny może mieć zastosowanie gdy przepisy wyraźnie o tym stanowią. Konsekwencją zaliczenia w znaczeniu prawnym opłaty planistycznej do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, ponieważ mamy do czynienia z dochodem pobranym przez jednostkę samorządu terytorialnego w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest podleganie tego rodzaju opłat pod dyspozycję art. 67 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.)". Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji w obowiązującym systemie prawnym istnieją prawne podstawy do stosowania względem opłaty planistycznej odpowiednio przepisów działu III ustawy podatkowej, co powinno nastąpić na zasadach określonych w art. 67 ustawy o finansach publicznych. Oznacza to, że w tej sprawie Sąd I instancji błędnie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uznając co najmniej przedwcześnie skargę za niedopuszczalną. Aktualnie bowiem problematyka dotycząca opłaty planistycznej wymaga uwzględnienia odpowiednio przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Dopiero zatem po ustaleniu tych wzajemnych relacji oraz tego jakie ewentualnie działania powinien podjąć na ich podstawie organ możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia w sprawie skargi na bezczynność Wójta Gminy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Jednocześnie Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony skarżącej kasacyjnie, bowiem nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 209 p.p.s.a.