III SA/Gl 524/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi Miasta Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie ustalenia dopłat do usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z [...] r. w sprawie ustalenia dopłaty do usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę w 2017 r. w całości, jako sprzecznej z art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze). W podstawie powołano art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej u.s.g.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała o dopłacie do taryfowych grup odbiorców była bezpośrednio związana z uchwałą w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Rada Miejska w Ż. podjęła [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę przez Miejskie "A" Sp. z o.o. w Ż. na rok 2017. Uchwała ta podjęta została jednak z istotnym naruszeniem prawa, co stanowiło przesłankę do wszczęcia przez organ nadzoru postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, a następnie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Nr [...] Wojewody [...]z [...] r. stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z [...] r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę przez Miejskie "A" Sp. z o.o. w Ż. na rok 2017. Wskutek wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego, a przedsiębiorstwo zobowiązane jest w tym czasie złożyć kolejny wniosek. Powyższe oznacza również, że stwierdzenie nieważności uchwały zatwierdzającej taryfy sprawia, że uchwała w sprawie określenia dopłat dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w tym przypadku uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] r. staje się ze swej istoty uchwałą bezprzedmiotową. Uchwała o dopłacie nie może bowiem funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, lecz jedynie jako akt powiązany z uchwałą w sprawie zatwierdzenia taryf, podjętą na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, albo taryfą, która weszła w życie w trybie przewidzianym w art. 24 ust. 8 ustawy. Dopłata dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług dotyczy grup określonych w taryfie, stąd brak taryfy obowiązującej przez cały okres objęty dopłatą - tj. okres ustalony w treści uchwały w sprawie ustalenia dopłaty do usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę w 2017 r., powoduje bezprzedmiotowość uchwały w sprawie dopłat. Z uwagi na fakt, iż w sytuacji braku taryfy obowiązującej przez okres wskazany w treści uchwały w sprawie dopłat nie zostają określone taryfowe grupy odbiorców usług, w konsekwencji uchwały w przedmiocie dopłaty do taryfowych grup odbiorców nie da się w praktyce zrealizować. Zdaniem organu nadzoru art. 24 ust. 6 ustawy stanowi podstawę do podjęcia uchwały w sprawie dopłat wyłącznie w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonują prawidłowo zatwierdzone taryfy. Nadto organ nadzoru stwierdził, że § 2 przedmiotowej uchwały w brzmieniu: łączna wysokość dopłaty, o której mowa w § 1, nie może przekroczyć kwoty 279 549,78 zł wydany został poza delegacją ustawową wynikającą z treści cytowanego wyżej art. 24 ust. 6 ustawy, co również stanowi rażące naruszenie prawa. Zatem stwierdzono, iż uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia dopłaty do usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę w 2017 r., z uwagi na wyżej wskazane nieprawidłowości w zakresie braku możliwości powiązania dopłaty z taryfą obowiązującą przez cały okres objęty dopłatą - tj. okres ustalony w treści uchwały w sprawie ustalenia dopłaty do usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę w 2017 r. oraz wykroczenie przez organ stanowiący poza ramy delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 24 ust. 6 ustawy - została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Na to rozstrzygnięcie Miasto Ż. złożyło skargę wnosząc o uchylenie tego aktu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciło niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 91 ustawy o samorządzie gminnym polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności; naruszenie przepisów art. 91 ust. 3 u.s.g.; naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 9 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 roku poz. 23 ze zm. - dalej: "Kpa") w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g.; błędną wykładnię art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu. Wskazało w uzasadnieniu, że uchwałą z 29 grudnia 2016 r. nr [...] uchylono uchwałę z 24 listopada 2016r. nr [...] zatwierdzającą taryfy wcześniej niż stwierdzono jej nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]r. Natomiast rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z 2 lutego 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] r. w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z [...] r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę przez Miejskie "A" Sp. z o.o. w Ż. na rok 2017 w całości. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do WSA w Gliwicach.Podkreślono brak niezbędnej istotności naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swe stanowisko i wyjaśnił, że fakt podjęcia na tej samej sesji w dniu [...] r. uchwały Nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] r w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę pozwala domniemywać, że intencją organu stanowiącego przy podejmowaniu uchwały było stworzenie fikcji prawnej jakoby rada nie podjęła w terminie uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf, z czym wiążą się skutki przewidziane w art. 24 ust. 8 ustawy. Podkreślono, że uchwała Nr [...] z dnia [...] r. jest przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia nadzorczego Nr [...] z dnia 2 lutego 2017 r. stwierdzającego nieważność przedmiotowej uchwały w całości. Na rozprawie sądowej pełnomocnik Wojewody wnosił o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga wniesiona przez Miasto Żywiec nie jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością organów gminy, a sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności czyli zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]Nr [...] z 24 lutego 2017 roku, stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z 29 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia dopłaty do usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę w 2017 r. w całości. Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem ( art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa ( art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia tj. sprawności, celowości działania, gospodarności. Ponadto, wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa", a ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej - organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony. W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda stwierdzając nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z 29 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia dopłaty do usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę w 2017 r. w całości stwierdził, że była ona bezprzedmiotowa, gdyż wobec uchwały Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę przeprowadzono postępowanie nadzorcze zostało, zakończone wydaniem w dniu 29 grudnia 2016 r. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]Nr [...] , stwierdzającego jej nieważność; nie zostało ono zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, jest więc prawomocne i wywołało określone nim skutki prawne. Wobec powyższego należało zauważyć, że sporna uchwała miała charakter wtórny do uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, gdyż ustalenie dopłat do usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę jest możliwe po uprzednim zatwierdzeniu taryf. Skoro więc stwierdzono nieważność pierwotnej uchwała dotyczącej zatwierdzenia taryf to tym samym skutki prawne jakie wywoływała zostały cofnięte wstecz tak jakby akt ten nigdy nie wszedł do obrotu prawnego. Jest to tzw. nieważność ex tunc (łac. od wtedy) czyli nieważność czynności prawnej od momentu jej dokonania, wskutek czego nie wywołuje ona żadnych skutków, a te, które powstały, muszą zostać unieważnione. W konsekwencji akty późniejsze – sporna uchwała - wydane w następstwie unieważnionej uchwały także były dotknięte wadą nieważności, bo brak było podstawy do jej wydania. Analizując więc wskazane uchybienia podkreślić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu ( wyrok NSA z 22.08.1990 r. SA/Gd 796/90 OSP 1991, nr 5, poz. 129). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie zachodzi i organ nadzorczy jednoznacznie i konkretnie tą sprzeczność wykazał. Kwestia zatem istnienia w dacie podejmowania spornego aktu uchwały z 24 listopada 2016r. w sprawie zatwierdzenia taryf oraz zaskarżenie do WSA w Gliwicach rozstrzygnięcia nadzorczego Nr [...] z 2 lutego 2017 r., którym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z 29 grudnia 2016 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z 24 listopada 2016 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę przez Miejskie "A" Sp. z o.o. w Ż. na rok 2017 pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcie z wyżej przedstawionych powodów. Nadto wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017r. o sygn.. akt III SA/Gl 417/17 tut. Sąd oddalił skargę Gminy na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]Nr [...] z 2 lutego 2017r. W świetle zatem przedstawionych okoliczności chybione były zarzuty skargi. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.