II GSK 2332/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 493/17 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Gminy K. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dopłat postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 marca 2017 r., sygn.akt I SA/Gd 493/17, odrzucił skargę [...] na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin [...] z dnia 21 września 2016 r. nr [...]. w przedmiocie ustalenia wysokości dopłat. Z uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia: [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin [...] z dnia [...] września 2016 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu [...] lipca 2016 r. Zgromadzenie Związku Gmin [...] (dalej: Zgromadzenie Związku Gmin) podjęło uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości dopłaty na rok 2016 gmin-uczestników. Na skutek wniesienia przez Gminę [...] sprzeciwu od ww. uchwały, Zgromadzenie Związku Gmin podjęło w dniu [...] września 2016 r. zaskarżoną uchwałę nr [...]. W uchwale wskazano, że dochody własne Związku oraz składki gmin – uczestników nie wystarczają na pokrycie wydatków, zatem ustala się proporcjonalną do liczby mieszkańców każdego uczestnika Związku Gmin [...] dopłatę dla wszystkich uczestników Związku Gmin w wysokości 31,47 zł na jednego mieszkańca gminy będącej członkiem Związku Gmin [...]. W ocenie Gminy [...] zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem treści § 20 Statutu Związku poprzez nie wykazania, że dochody Związku oraz składki gmin-uczestników Związku nie wystarczają na pokrycie wydatków. Zarzucono także naruszenie art. 33 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870). Sąd I instancji odrzucając skargę wskazał, że związki międzygminne - z wyjątkiem przewidzianym w art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.- dalej: u.s.g.), który nie dotyczy rozstrzyganej sprawy - są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających możliwości gminy. Do utworzenia takiego związku może dojść tylko w drodze porozumienia dwóch lub większej liczby gmin, co oznacza, że związek międzygminny powstaje w drodze umowy między gminami. Z chwilą uzyskania przez związek osobowości prawnej majątek powstały z wkładów wniesionych przez zainteresowane gminy staje się majątkiem związku. Aktualizuje się wówczas zasada wyrażona w art. 49 ust. 1 u.s.g., że gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za jej zobowiązania. Stosownie do art. 67 § 2 pkt 6 u.s.g., gminy uczestniczące w związku są zobowiązane - na zasadach określonych w statucie - partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych. Z przedstawionych okoliczności wynika, że pomiędzy dwoma odrębnymi podmiotami prawa cywilnego, jakimi są Gmina i Związek, ujawnił się spór majątkowy dotyczący wzajemnych rozliczeń z tytułu kosztów działalności tego związku. Zatem zaskarżona uchwała nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonym w przepisie art. 3 § 2 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), nie jest ona również ani aktem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), ani też aktem organu jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że uchwała związku międzygminnego, dotycząca rozliczeń pomiędzy gminą należącą do związku międzygminnego a tym związkiem, nie jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale w sprawie cywilnej, przez co nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonym w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. Na powyższe postanowienie Gmina [...] (dalej: skarżąca) wniosła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. Rażące naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 101 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym: a) niezweryfikowanie interesu prawnego skarżącej, b) bezzasadne uznanie, że przedmiotowa sprawa ma charakter sprawy cywilnej a przez to nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych określonym w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a., - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że uchwala związku międzygminnego nie jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdy dla zakwalifikowania danej czynności lub aktu do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej wymagany jest wyłącznie element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji własnej wnikliwej analizy sprawy i oparcie się przy wydawaniu jedynie na normie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z pominięciem art. 101 ust. 1 u.s.g., - art. 184 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i ograniczenia prawa do dokonania przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej (uchwały związku międzygminnego). Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zgromadzenie Związku Gmin [...] wniosło o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Z powołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne nie są powołane do rozpoznawania spraw innych niż sądowoadministracyjne, w szczególności do rozpoznawania spraw, których rozpatrzenie należy do właściwości sądów powszechnych. Zakres przedmiotowy kontroli administracji publicznej wyznaczają przepisy art. 3-5 p.p.s.a., wśród których zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Nadto, zgodnie z treścią art. 184 Konstytucji RP, kontrolę sądową działalności administracji publicznej sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne oraz – w ograniczonym zakresie, na ściśle określonych zasadach - sądy powszechne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że uchwała związku międzygminnego nie jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale w sprawie cywilnej, przez co nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/13, wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 671/12). Związki międzygminne – z wyjątkiem przewidzianym w art. 64 ust. 4 u.s.g., który nie dotyczy rozstrzyganej sprawy – są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających możliwości gminy. Do utworzenia takiego związku może dojść tylko w drodze porozumienia dwóch lub większej liczby gmin, co oznacza, ze związek międzygminny powstaje w drodze umowy między gminami (a więc strony łączy stosunek cywilnoprawny). Stosownie do art. 67 § 2 pkt 6 u.s.g., gminy uczestniczące w związku są zobowiązane – na zasadach określonych w statucie – partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych. Spór na tle rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi podmiotami (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn.akt I CK 265/02, w którym sąd stwierdził że "spór dotyczący rozliczeń między związkiem gmin [...], a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny".) W kontekście powyższych ustaleń zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są oczywiście bezzasadne. WSA nie naruszył art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem - jak wskazano powyżej – uchwała związku międzygminnego dot. rozliczeń pomiędzy gminą, która wystąpiła z tego związku, a tym związkiem, nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też aktem organu jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Także zarzut naruszenia art. 101 u.s.g. nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Zgromadzenia Związku Gmin. Wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podlegała więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie przepisy te nie mają zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.