I OSK 2909/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia WSA del. Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 613/17 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 613/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w K. (dalej: organ I instancji) przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości określonej w art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 1427, zwanej dalej u.s.w.), tj. [...] zł dziennie, od dnia [...] września 2010 r. do dnia, w którym nastąpi utrata uprawnienia do jego pobierania. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. organ I instancji wstrzymał, na podstawie art. 180 ust. 2 i 192 pkt 4 u.s.w. wypłatę skarżącemu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania z dniem [...] lutego 2017 r., powołując się na złożony przez skarżącego raport z dnia [...] lutego 2017 r., w którym poinformował, że objął w posiadanie [...] z [...] m² domu w związku z uzyskanym spadkiem po ojcu (zmarł w dniu [...] lutego 2015 r.). Z datą śmierci ojca skarżącego ustały przesłanki z przepisu art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w. uprawniające skarżącego do otrzymywania równoważnika z tytułu braku mieszkania. Równoważnik był wypłacany do dnia [...] lutego 2017 r. Z kolei decyzją z dnia [...] marca 2017 r. organ I instancji orzekł o zwrocie nienależnie pobranego przez skarżącego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia [...] lutego 2017 r. w łącznej kwocie [...] zł. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K., zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że z datą śmierci ojca skarżącego ustały przesłanki określone w przepisie art. 178 ust. 1 u.s.w. uprawniające go do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Prawo do równoważnika nie przysługuje bowiem funkcjonariuszowi, który posiada dowolny tytuł prawny do dowolnego lokalu lub domu położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej i nie ma znaczenia zarówno wielkość lokalu (domu), jak i sposób jego pozyskania. Dodatkowo wskazano, że twierdzenia odwołania stoją w sprzeczności z raportem skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r., w którym zwrócił się on z prośbą o wstrzymanie wypłaty równoważnika za brak mieszkania, gdyż wszedł w posiadanie części domu w drodze spadku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 173 ust. 1 i 2, art. 174 ust. 2 i art. 178 ust. 1 u.s.w. Wskazał, że złożenie raportu z dnia 8 lutego 2017 r. było wynikiem dezorientacji informacyjnej ze strony pracowników organu. Uzyskał informację, że złożenie tego raportu jest potrzebne dla celów związanych z wstrzymaniem wypłaty równoważnika pieniężnego i możliwości ubiegania się o dofinansowanie z tytułu zakupu mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji fakt użycia przez ustawodawcę w art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w. przesłanki negatywnej w postaci posiadania "tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu" nie upoważnia organów do przyjmowania takiej wykładni tego przepisu, w myśl której każdy tytuł prawny do lokalu - chociażby był to relatywnie niewielki udział w prawie własności nie wiążący się z posiadaniem faktycznej możliwości zamieszkiwania w danym lokalu (domu) - bezwarunkowo wyłączał prawo funkcjonariusza do równoważnika za braku lokalu mieszkalnego. Sąd powołując się na odpowiednie przepisy u.s.w. wskazał, że podstawową formą pomocy funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania jest przydział w drodze decyzji administracyjnej lokalu, z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 172 tej ustawy. Dopiero, gdy taki przydział nie nastąpił, funkcjonariuszowi może być przyznana pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 184 ust. 1 u.s.w. Dalej Sąd zwrócił uwagę, że przesłankami negatywnymi przydziału mieszkania, wymienionymi w pkt 2 i 3 art. 187 u.s.w. jest posiadanie przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, albo lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, odpowiadającemu co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, a także gdy małżonek funkcjonariusza posiada taki lokal lub dom. Przepis ten w sposób wyraźny odnosi się więc do posiadania lokalu i to lokalu, który co najmniej spełnia kryteria powierzchniowe, a nie tylko do tytułu prawnego do lokalu lub domu. Warunkiem zaś przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, jest brak mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu, który należy utożsamiać z posiadaniem lokalu mieszkalnego lub domu do którego dysponuje się tytułem prawnym, pozwalającym zaspokoić potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza Służby Więziennej. Sąd pierwszej instancji przytoczył też szereg orzeczeń sądów administracyjnych, a także uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II PZP 6/12. Wskazał, że z całości rozważań Sądu Najwyższego wywieść należy, że o ile art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w. stanowi o "posiadaniu tytułu prawnego do lokalu", to - uwzględniając ratio legis regulacji - należy przez to rozumieć "posiadanie lokalu na podstawie tytułu prawnego". Sąd pierwszej instancji skonstatował, że art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w. wyłącza uprawnienie do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, jeżeli funkcjonariusz "posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu", z zastrzeżeniem jednak, że chodzi o tytuł prawny na podstawie którego funkcjonariusz ma zapewnione potrzeby mieszkaniowe. Przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że posiadany przez funkcjonariusza "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego" wyłącza jego prawo do równoważnika pieniężnego, pomimo że tytuł ten nie umożliwia mu faktycznej i realnej możliwości zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych. Z "tytułem prawnym", określonym w art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w., interpretowanym przez pryzmat całego rozdziału 18 ustawy, należy łączyć przede wszystkim posiadanie i możliwość użytkowania lokalu na podstawie tego właśnie tytułu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ odwoławczy, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. prawa materialnego, a to art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w. przez błędną wykładnię oraz art. 170 ust. 1, art. 173 i art. 187 pkt 2 u.s.w. przez niewłaściwe zastosowanie; 2. przepisów postępowania, poprzez błędną ocenę ustaleń faktycznych organu, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym odpowiedź ta została pełnomocnikowi skarżącego zwrócona w trybie art. 66 § 1 p.p.s.a. Następnie przy piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego ponownie przesłał odpowiedź na skargę kasacyjną jako stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Na wstępie przyjąć należało, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Sformułowany bowiem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędną ocenę ustaleń faktycznych nie poddaje się kontroli w niniejszym postępowaniu kasacyjnym. W zarzucie tym nie wskazano żadnego przepisu postępowania, którego naruszenia dopatruje się skarżący kasacyjnie organ. Również z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób odczytać, którego przepisu prawa formalnego miałby on dotyczyć. W tej sytuacji uznać należało, że istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do wykładni przepisu art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Podobne regulacje prawne zawarte są np. w ustawie o Straży Granicznej czy w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. Przy interpretacji omawianego przepisu zasadnym jest zatem, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, skorzystanie z dotychczasowego dorobku orzeczniczego wypracowanego zarówno na gruncie u.s.w. jak i na gruncie innych wskazanych aktów normatywnych. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r. (druk sejmowy nr 2062), w którym wskazano, że w rozdziale 18 "Mieszkania funkcjonariuszy" tylko w niewielkim stopniu zmodyfikowano dotychczas obowiązujące przepisy, podkreślając, że uprawnienia "mieszkaniowe" pozostają w kształcie odpowiadającym regulacjom występującym w innych służbach mundurowych i określając je standardowymi rozwiązaniami mieszkaniowymi. Dokonując wykładni powyższego przepisu nie można poprzestać na wykładni językowej. W tekście normatywnym brak jest bowiem jakichkolwiek wskazówek interpretacyjnych co do znaczenia użytego w nim terminu, z których płynęłaby wskazówka co do konieczności ustalenia maksymalnie ścisłego, opartego jedynie na semantyce, zakresu normowania, wiążącego z faktem posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu powstanie obowiązku orzeczenia o utracie tego równoważnika. W ramach procesu rekonstrukcji normy upoważniającej organ do podjęcia decyzji o utracie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, zasadnym jest odwołanie się do reguł celowościowych, a nawet uzupełnić je o wykorzystanie reguł funkcjonalnych. Niewątpliwie zasadniczym celem regulacji mieszkaniowych zawartych w rozdziale 18 u.s.w., w tym art. 178 ust. 1 tej ustawy, było spowodowanie, aby funkcjonariusz tej służby miał miejsce faktycznego zamieszkania w pobliżu miejsca pełnienia służby. Faktyczne zamieszkiwanie oznacza w tym wypadku zaistnienie stanu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. To bowiem stanowi cel regulacji ww. rozdziału ustawy. Równoważnik przyznawany za brak takiego miejsca ma natomiast służyć aż do momentu, w którym te faktyczne potrzeby mieszkaniowe nie będą zaspokojone, tzn. gdy nie jest możliwe faktyczne zamieszkanie w miejscu lub w pobliżu miejsca pełnienia służby. Ma to uzasadnienie funkcjonalne. Samo uzyskanie tytułu prawnego do lokalu może stanowić podstawę do utraty prawa do równoważnika jedynie wówczas, gdy lokal taki może stanowić miejsce, w którym potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza są zrealizowane, czyli gdy faktycznie może on tam zamieszkać. Samo nabycie udziału w prawie własności domu lub lokalu mieszkalnego, które nie realizuje zagwarantowanych ustawą norm powierzchni mieszkalnej, nie może powodować realizacji wskazanych powyżej potrzeb, a więc nie może także powodować powstania przesłanki orzeczenia o utracie uprawnienia do równoważnika z powodu posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu w rozumieniu art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w. (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 266/11, wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3455/15 – niepubl.). Powyższy przepis nie odnosi się wprawdzie wprost do wielkości posiadanego przez funkcjonariusza lub jego małżonka lokalu lub domu. Brzmienie tego przepisu mogłoby sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi tylko wtedy, gdy w ogóle nie posiada on lub małżonek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zastosowanie tylko wykładni językowej, jak to wykazano powyżej, jest jednak niewystarczające, wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona o wykładnię celowościową i systemową. Dlatego też przewidziane w art. 178 ust. 1 u.s.w. uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 18 zatytułowanym: "Mieszkania funkcjonariuszy". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 170 ust 1, 2 i 3 oraz art. 174 ust. 1 w zw. z art. 173 u.s.w., które przyznają funkcjonariuszowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny. Jest to bezsporne prawo do lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych. Zgodnie z art. 187 pkt 2 u.s.w., lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Równoważnik pieniężny stanowi swoistą rekompensatę za "brak mieszkania" rozumianego jako brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. A skoro tak, to przyjąć należy, że również posiadanie tytułu prawnego do takiego lokalu mieszkalnego lub domu, spełniającego przysługujące normy mieszkaniowe winno wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Odmienna wykładnia od zaprezentowanej powyżej, a taką przedstawia skarżący kasacyjnie organ, prowadziłaby do rezultatów niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Przy jej uwzględnieniu możliwe byłyby w skrajnych wypadkach sytuacje, w których funkcjonariusz nabyłby tytuł prawny do ułamkowej część lokalu mieszkalnego odpowiadający np. 1 m2 i taki tytuł prawny eliminowałyby jego uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 173 u.s.w. nie zasługiwał na uwzględnienie. Wykładnia przedstawiona powyżej była prezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie innych pragmatyk służbowych (por. wyroki NSA: z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1078/07; z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1616/07; z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 334/08; z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 266/11; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1714/11; z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1715/11). Sprowadza się ona najogólniej ujmując do przyjęcia, że funkcjonariusz może być pozbawiony świadczeń związanych z zapewnieniem w miejscu pełnienia służby miejsca zamieszkania, tylko w przypadku, gdy jego potrzeby mieszkaniowe zostały rzeczywiście zaspokojone, co następuje wówczas gdy lokal spełnia określone kryteria. Regulacje prawne dotyczące mieszkań dla funkcjonariuszy służb mundurowych w różnych pragmatykach zawierają standardowe rozwiązania, na co zwrócono również uwagę w uzasadnieniu projektu ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r., a zatem przepisy regulujące te kwestie powinny być wykładane jednolicie, tak aby nie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że za tytuł prawny, o którym mowa w art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w., organy uznały objęcie przez skarżącego udziału wynoszącego 1/6 w prawie do domu mieszkalnego o powierzchni [...] m2. Taki tytuł nie stanowi o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i z naprowadzonych wyżej przyczyn nie może stanowić samodzielnej przesłanki do uznania, że funkcjonariusz nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono pomimo złożenia stosownego wniosku w odpowiedzi na skargę kasacyjną, albowiem odpowiedź ta została wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. (złożona pierwotnie w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną nie mogła zostać uznana za skutecznie złożoną z uwagi na uchybienie wymogom art. 66 § 1 p.p.s.a.). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl