II OSK 3364/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 301/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 lutego 2017 nr ... w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 301/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. S. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 lutego 2017 r. nr ... w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 2 listopada 2011 r. Starosta B. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił E. T. i D. T. pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ... w S. przy ul. Z. Pismem z dnia 30 lipca 2014 r. skarżący J. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie legalności rozbudowy powyższego budynku z powodu naruszenia granic jego nieruchomości sąsiedniej. Decyzją z dnia 31 października 2014 r. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie. Wskutek odwołania skarżącego, decyzja ta została uchylona przez S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie WINB), a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia na mocy decyzji z dnia 31 marca 2015 r. Decyzją z dnia 11 października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej w skrócie PINB) nałożył na inwestorów obowiązek zamurowania otworu zlokalizowanego w ścianie ogniowej na wysokości pierwszego piętra od strony działki nr ... oraz likwidacji okapu z płyty osb znajdującego się na ścianie ogniowej przedmiotowego budynku – od strony działek nr ... i ..., wypuszczonego poza granicę działki nr .... Jako podstawę prawną decyzji przywołał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Termin wykonania obowiązku określono do dnia 30 listopada 2016 r. Projekt budowlany nie przewidywał okapu i otworu w ścianie od strony działki sąsiedniej, który wg. oświadczenia inwestora służy do czerpania powietrza w instalacji wentylacyjnej. Zdaniem organu taki stan rzeczy narusza § 12 ust. 5 pkt 1 i § 152 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiotowy otwór wychodzi bowiem na dach budynku sąsiedniego, na którym jest usytuowany komin dymowy i zlokalizowany jest w ścianie nośnej przy granicy. Obydwa budynki są też usytuowane w granicy działek. Odwołanie od decyzji wnieśli inwestorzy. WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz nałożył na odwołujących się obowiązek zamurowania przedmiotowego otworu lub wypełnienia go materiałem przepuszczającym światło o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E 30 na powierzchni nie przekraczającej 10 % ściany oraz likwidację obróbki z płyty osb na ścianie oddzielenia przeciwpożarowego przedmiotowego – w terminie do 15 marca 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ściana w której wykonano przedmiotowe roboty, zlokalizowana jest bezpośrednio przy granicy z sąsiednią nieruchomością. Zgodnie z § 272 ust. 3 i § 232 ww. rozporządzenia, klasa odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego takich ścian to R E I 60. Niedopuszczalne jest wykonanie obróbki ściany z płyty osb. W projekcie budowlanym przewidziano wykonanie obróbek na zwieńczeniu ścian ogniowych z blachy ocynkowanej powlekanej gr. 0,55 mm, a nie z płyty osb. Nie jest dopuszczalne sytuowanie czerpni powietrza w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego. Jest to otwór w rozumieniu § 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia dopuszcza jego wypełnienie materiałem przepuszczającym światło, o ile nie przekracza to 10 % powierzchni ściany, a klasa wypełnień nie jest niższa niż E 30. Stąd WINB dopatrzył się konieczności wydania nakazów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Skargę na decyzję ostateczną w zakresie orzeczenia w pkt 1, wniósł J. S., domagając się jej uchylenia w tej części z powodu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oznacza bowiem osiągnięcie stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę i w projektem budowlanym (art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego). Skoro zaś projekt nie przewidywał elementów przeszklonych, nie jest dopuszczalne wydanie nakazu ich wykonania. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej była jedynie część rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a mianowicie nakaz zamurowania lub wypełnienia odpowiednim materiałem otworu w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki skarżącego. Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja w ww. zakresie nie narusza prawa materialnego argumentując, że wbrew stanowisku skarżącego, przez osiągnięcie stanu zgodnego z prawem należy rozumieć doprowadzenie robót do wymogów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych, a nie jedynie do zgodności z projektem budowlanym. Zatwierdzony projekt nie przewidywał w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego otworów, w tym wentylacyjnego. Gdyby w toku robót odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę, wykonując wypełnienie ściany materiałem przepuszczającym światło o określonej klasie odporności ogniowej: nie niższej niż E 30 na powierzchni nie przekraczającej 10% ściany, taki stan rzeczy stanowiłby nieistotne odstępstwo od warunków pozwolenia. Brak byłoby wówczas podstaw do ingerencji organów nadzoru poprzez wydanie nakazu zastąpienia takiego wypełnienia poprzez zamurowanie. W każdym wypadku ściana winna być traktowana jako pełna, czyli bez otworów. Materiał przepuszczający światło, wymieniony w § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia, spełnia taką samą funkcję, jak cegła, mur betonowy. Właściciel nieruchomości sąsiedniej nie może sprzeciwić się sposobowi wypełnienia, gdyż jest on zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie budowlanym polega jedynie na zapewnieniu wymogów techniczno-budowlanych. Innymi słowy skarżący nie może oczekiwać od organów nadzoru budowlanego podjęcia takich działań, które miałyby na celu spełnienie dalej idących roszczeń niż wynikających z regulacji prawa budowlanego, które pozostawia inwestorowi swobodę w wyborze materiałów, użytych do wypełnienia otworu – pod warunkiem spełnienia wymogów § 232 ust. 6 rozporządzenia. Rozstrzygnięcie kasatoryjno-reformatoryjne zapadłe w wyniku odwołania inwestorów odpowiada prawu. Prawidłowo zastosowano tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ściana, zlokalizowana bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, powinna być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, spełniającą wymogi z § 232 ust. 4, 5, 6 i 8 ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu nie ma prawnego znaczenia wielkość otworu w takiej ścianie i jego funkcja. Niedopuszczalne jest wykonanie takiej ściany w celu wykonania otworu jako czerpni powietrza. Taki stan oznacza niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Zasadnym jest wydanie nakazu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, czyli przepisami techniczno-budowlanymi. Nie ma możliwości legalizacji takiego stanu rzeczy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego – poprzez złożenie projektu budowlanego zamiennego, przewidującego otwór w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego. Dopiero niewykonanie decyzji z art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego skutkuje wydaniem kolejnej decyzji wymienionej w ust. 3 pkt 2 tego przepisu. Rodzaje wydawanych wówczas nakazów odpowiadają treści art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. W niniejszej sprawie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego oznaczałoby zaś nie likwidację otworu, lecz rozbiórkę nadbudowy i rozbudowanej części, w której usytuowano otwór. Sąd uznał, że wydanie takiego nakazu jest jednak przedwczesne, skoro możliwe jest wypełnienie otworu, co doprowadzi do zgodności z prawem budowlanym. Skoro wymogi techniczno-budowlane dopuszczają użycie do tego celu różnych materiałów, to skarżący nie może domagać się wypełnienia jedynie cegłą. Wbrew jego obawom wypełnienie luksferami, cegłą szklaną i innym przeszkleniem, uniemożliwia korzystanie z otworu wentylacyjnego, gdyż są to materiały trwale połączone z pozostałą częścią (spojone). Sąd pierwszej instancji wywiódł również, że nie ma prawnego znaczenia fakt, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie satysfakcjonuje ani skarżącego, ani też inwestorów, którzy zmierzają do pozostawienia otworu w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego. Z uwagi na równoczesne wniesienie skargi i złożenie przez inwestorów wniosku o stwierdzenie nieważności w całości decyzji organu odwoławczego, w sytuacji zawieszenia postępowania administracyjnego nadzwyczajnego należało nadać prymat skardze, w której zakwestionowano jedynie część rozstrzygnięcia. Stąd też przedmiotem kontroli sądowej nie był nakaz likwidacji okapu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369). W skardze kasacyjnej J. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego nakładając obowiązek wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określa stan pożądany po wykonanych robotach stosownie do określonych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy osiągniecie stanu zgodnego z prawem oznacza, że roboty mają być wykonane w sposób określony w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym tak jak to wskazuje art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, na który powołuje się art. 51 ust. 1 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej skarżący zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie, a żadna z pozostałych stron poinformowane o tym nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego nakładając obowiązek wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może określić tylko taki zakres robót, jaki wynika z zatwierdzonego dla danej inwestycji projektu budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w trybie tzw. postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Pod pojęciem stanu zgodnego z prawem należy rozumieć stan zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności z przepisami Prawa budowlanego i aktami wykonawczymi do tej ustawy, miedzy innymi z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Istotą postępowania uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego jest wyeliminowanie wad i uchybień popełnionych przez inwestora w toku realizacji inwestycji, ponieważ inwestor odstąpił od warunków objętych udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie zawsze nakładany przez organ nadzoru budowlanego obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem będzie oznaczał wykonanie takich samych robót, jakie zawiera projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę. Doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oznacza, że muszą to być roboty zgodne z obowiązującymi przepisami. Także w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2689/15, opub. w LEX nr 2351042; NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1121/14, opub. w LEX nr 2033953; NSA w wyroku z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 603/07, opub. w LEX nr 510794). Z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wynika, że poprzez wykonanie nakazanych czynności inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego jedynie z pozwoleniem na budowę, ale właśnie z prawem. Nie oznacza to pominięcia istniejącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Jeżeli takie pozwolenie nadal istnieje, to organ powinien je również uwzględnić (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II SA/Op 291/13, opub. w LEX nr 1390212). W tej sprawie trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji zgodność z obowiązującymi przepisami nałożonego przez organ nadzoru budowlanego obowiązku zamurowania otworu zlokalizowanego w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego w budynku na działce nr ... na wysokości pierwszego piętra od strony działki nr ... lub wypełnienia go materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E 30 i w taki sposób, aby powierzchnia wypełnionego otworu nie przekraczała 10 % powierzchni ściany. Tak nałożony obowiązek wprost wynika z treści § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z ww. przepisem otwory wypełnione materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie nie stanowią otworów okiennych. Podstawową cechą takiego sposobu przepuszczania światła jest jedynie jego przeźroczystość umożliwiająca dostarczanie pewnej (z reguły ograniczonej) ilości światła, ale już uniemożliwiająca np. obserwację terenu na zewnątrz budynku. Tym samym fragment ściany częściowo wypełnionej luksferami, cegłą szklana lub innym przeszkleniem zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy traktować tak samo jak ścianę pełną bez otworów okiennych. Należy więc stwierdzić, że nie narusza prawa wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę skarżącego J. S. na decyzję organu nadzoru budowlanego nakładającą na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, które są zarówno zgodne z przepisami prawa jak i nie naruszają warunków realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę zatwierdzającym projekt budowlany. Organ nadzoru budowlanego w decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji umożliwił inwestorom na ograniczony dobór materiałów służących do zamurowania otworu od strony nieruchomości skarżącego kasacyjnie. Także dodatkowo podnoszony w skardze kasacyjnej argument, zgodnie z którym to art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego miałby przesądzać, że osiągniecie stanu zgodnego z prawem oznacza jedynie wykonanie robót w sposób określony projekcie budowlanym, nie jest uzasadniony. Art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy stanowi podstawę wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Przedmiotem tej zaś sprawy nie było wstrzymanie prowadzenia robót, ale nałożenie na inwestorów konkretnego obowiązku. Ponadto art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera trzy odmienne podstawy nakładania obowiązków na inwestora w zależności od tego, jakie uchybienia popełnił inwestor w procesie realizacji inwestycji. Brak sprecyzowania w skardze kasacyjnej, co do którego z punktów objętych art. 51 ust. 1 ww. ustawy Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni, uniemożliwia rozpoznanie tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem kompetencji do zastępowania strony i precyzowania lub poprawiania zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 8