I SA/Wa 464/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], umarzającej postepowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. L. i H. L nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Z. G. pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. złożyła do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. L. i H. L. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...]. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] marca 2009 r. wezwał Z. G. do uzupełnienia braków wniosku w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie zostało doręczone w dniu [...] kwietnia 2009 r. przez Z. G. Kolejne wezwanie do uzupełnienia braków wniosku zostało skierowane do wnioskodawczyni pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Z. G. pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność skompletowania wymaganych dokumentów. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. L i H. L. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...]. W treści postanowienia zawarte było pouczenie, że jeżeli w terminie 3 lata od dnia zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Postanowienie niniejsze zostało odebrane przez R. S. w dniu [...] lipca 2010 r. W związku ze śmiercią Z. G. w dniu [...] lipca 2013 r., R. S. jako następczyni prawna zmarłej, zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. oraz w oparciu o akt poświadczenia dziedziczenia po Z. G., Rep. [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., wstąpiła w prawa strony po zmarłej wnioskodawczyni. R. S. pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem "o wznowienie postępowania w sprawie [...] po zmarłej matce Z. G.". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 98 § 2, art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne po rozpoznaniu wniosku R. S. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. L. i H. L. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że z uwagi na upływ terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, należało uznać, że wniosek o wszczęcie postępowania został wycofany, a postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. R. S. pismem z dnia [...] listopada 2016 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., [...], w mocy, podnosząc, że godnie art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwrócić się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Ponadto Minister zauważył, że z analizy akt sprawy nie wynika, aby Z. G., czy jej następczyni prawna R. S., złożyły w terminie trzech lat od dnia wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. wniosku o podjęcie tego postępowania, a zatem istniały podstawy do umorzenia postępowania. W związku z powyższym Minister Skarbu Państwa uznał, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nie naruszył przepisów prawa. R. S. pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], zarzucając jej: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe mimo że został złożony wniosek o wydanie decyzji; 2. rażące naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 58 k.p.a. przez uznanie, że fakt, że upływ terminu nastąpił w czasie choroby wnioskodawcy zakończonej jego śmiercią nie stanowi podstawy dla przywrócenia terminu jego następcy prawnemu; 3. rażące naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jej podstawy faktycznej i prawnej; 4. rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej wskutek uchybień i nieprawidłowości w procedowaniu organu niższego stopnia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] marca 2017 r. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów skargę należało uznać za niezasadną. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją [...] dnia [...] listopada 2016 r., działając na podstawie art. 98 § 2, art. 104 i art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do interpretacji przepisu art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania (na wniosek strony) żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Jak wynika z analizy akt Z. G. pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie. Wydanie zatem przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. o zawieszeniu postępowania czyniło zadość żądaniu wnioskodawczyni. Należy podkreślić, że to treść wniosku Z. G. przesądziła o charakterze aktu jaki podjął organ. Ponadto Wojewoda [...] prawidłowo poinformował w nim wnioskodawczynię o treści art. 98 § 2 k.p.a., a więc zarówno o terminie podjęcia postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności. Postanowienie odebrane zostało w dniu [...] lipca 2010 r., wobec czego należy przyjąć, że wnioskodawczyni zapoznała się jego treścią oraz była świadoma, że niezłożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w trzyletnim terminie od daty jego zawieszenia będzie skutkować uznaniem przez organ, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie rekompensaty został wycofany. Jak wynika z akt sprawy nie złożono zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postepowania, tym samym przyjąć należy, że treść postanowienia została zaakceptowana. W tym miejscu należy podkreślić, że w ocenie Sądu zarzut naruszenia przez organ art.6, 7, 8 i art. 9 oraz 12 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia na gruncie niniejszej sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że w postanowieniu o zawieszeniu postępowania zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a., co oznacza, że stronę poinformowano o skutkach upływu trzyletniego terminu, o którym mowa w tym przepisie. Organ pierwszej instancji nie był zobowiązany dodatkowo do wzywania strony do podjęcia zawieszonego postępowania, czy informowania o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, gdyż termin ten wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a żaden przepis szczególny nie nakłada na organ obowiązku wzywania strony do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzyletniego terminu zawieszenia. Należy również zaakceptować argumentację opartą na art. 102 k.p.a., zgodnie z którym w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, natomiast czynność zawiadomienia o upływającym terminie do podjęcia postępowania do takich nie należy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wymaga podkreślenia, że powodem wydania decyzji o umorzeniu jako bezprzedmiotowego niniejszego postępowania nie jest merytoryczna ocena przedstawionych dowodów, ani "dokonanie dowolnych, zatem nie mających uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym ustaleń" przez organ. Decyzja tej treści wynika z przepisów prawa, które stanowią, że wskutek niezłożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania na wniosek strony (po upływie trzyletniego terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania), wniosek strony uważa się za wycofany. Zakończenie okresu zawieszenia postępowania może nastąpić wyłącznie poprzez złożenie przez stronę wniosku o podjęcie postępowania, w przeciwnym wypadku organ prowadzący postępowania jest prawnie zobowiązany do uznania wniosku za wycofany. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy należy zauważyć, że zgodnie z dyspozycją art. 98 § 2 k.p.a. brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w trzyletnim terminie od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądanie wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Przedmiotowe postępowania nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, które może toczyć się wyłącznie na wniosek strony. Tożsamy skutek następuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, jednakże zgodnie z dyspozycją art. 98 § 2 k.p.a. należy uznać wniosek wszczynający postępowanie za wycofany. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się, że treść art. 98 § 2 in fine k.p.a. jednoznacznie wskazuje na to, że niepodjęcie zawieszonego postępowania w określonym terminie skutkuje wycofaniem żądania wszczęcia postępowania. Zwrot "uważa się za wycofane" prowadzi do wniosku, że ustawodawca posłużył się tutaj fikcją prawną cofnięcia wniesionego żądania, uznając, że czynność wycofania żądania została skutecznie dokonana. Za takim rozumieniem powyższego zwrotu przemawia w szczególności dyspozycyjny charakter zawieszenia postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. i upływ kilkuletniego terminu, w którym postępowanie to nie zostało podjęte. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1139/14). W rozpoznawanym przypadku nie jest sporne, że w terminie trzech lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, wniosek o jego podjęcie nie został złożony. Prawidłowość dokonanego przez organ umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r, sygn. akt I OSK 1180/11, w którym Sąd ten podkreślił, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 92 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowania w formie decyzji. W konsekwencji organ był zobligowany do umorzenia postępowania. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że termin wymieniony w treści art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia zobowiązanego do skutecznego dokonania czynności. Jako termin prawa materialnego nie podlega on także przywróceniu. Z tej przyczyny argumentacja Skarżącej zawarta w skardze w odniesieniu do choroby Z. G. oraz faktu, że zmarła ona niedługo po upływie ustawowego terminu, o którym mowa w sprawie, pozostaje bez wpływu na prawidłowość dokonanego przez organy administracji rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę poczynione wyżej rozważania, Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.