III SAB/Wr 16/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. P. na przewlekłość postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W. w przedmiocie postępowania odwoławczego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić na rzecz skarżącej wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.), art. 8, art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 372 ze zm.) - odmówił D. P. (dalej: skarżąca) prawa do zasiłku chorobowego. Od powyższej decyzji, skarżąca wniosła (za pośrednictwem ZUS) odwołanie do Sądu Rejonowego. W dniu [...] maja 2017 r., do ZUS wpłynęła skarga skarżącej na przewlekłość postępowania ZUS w przedmiocie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi, ZUS wniósł o odrzucenie skargi, jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślił przy tym, że wniesione przez skarżącą odwołanie jest przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że sprawy ubezpieczeniowe mają złożony charakter. Z jednej strony, występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej, który rozstrzyga w sposób władczy o jej prawach i obowiązkach z zakresu ubezpieczeń społecznych. A zatem uprawniony jest wniosek, że są to sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym, co może sugerować właściwość sądu administracyjnego. W zakresie kognicji tego sądu znajduje się bowiem kontrola działalności administracji publicznej w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych i innych aktów z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Nie można jednak zapomnieć, że art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. A zatem należy zbadać, w jaki sposób ustawodawca ukształtował prawo do sądu w sprawach ubezpieczeniowych. Wynik tego ustalenia ma bowiem podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi na przewlekłość w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie odmowy prawa do zasiłku chorobowego. Wyjaśnienie tego zagadnienia wymaga sięgnięcia do podstawowego aktu z zakresu ubezpieczeń społecznych tj. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm. - dalej: u.s.u.s.) oraz do regulacji procesowych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego. Z analizy tych aktów prawnych wynika, że sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym). Podstawową regulacją w tym zakresie jest art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., zgodnie z którym w sprawach dotyczących zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; ustalania płatnika składek; przebiegu ubezpieczeń; ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego według zasad uregulowanych w Kodeksie postępowania cywilnego (Kpc). Wskazany przepis art. 83 ust. 2 u.s.u.s. ustanawia zatem podstawową zasadę weryfikacji przez sąd powszechny, orzekający na skutek wniesionego odwołania, decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych. Procesowe ramy dla powyższej regulacji stworzono w Kodeksie postępowania cywilnego, w którym - w art. 1 - ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z treścią tego przepisu, kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej zasady są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 Kpc, ustanawiające sądy okręgowe (w sprawach zastrzeżonych sądu rejonowe - m.in. w sprawach o zasiłek chorobowy) jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Stosownie do art. 83 ust. 4 u.s.u.s., odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru. Te sprawy bowiem, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji - decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko zatem w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2008 r., I OSK 1852/07). A zatem nie każda sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (por. postanowienie NSA z 24 listopada 2008 r., I OSK 1373/08). Powyższe ma bezpośrednie przełożenie na ocenę dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania w przedmiocie niewydania zaświadczenia o wysokości podstawy wymiaru pobieranej emerytury. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika bowiem, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu i w pkt 4a, który wymienia decyzje, postanowienia, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego i inne akty władcze wydane, co należy podkreślić,w sprawach administracyjnych. Chodzi zatem o takie rozstrzygnięcia, których przedmiotem jest sprawa administracyjna w znaczeniu co najmniej procesowym, a więc w której, niezależnie od jej materialnoprawnego charakteru, przepisy prawa przewidują możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Skarżona przewlekłość postępowania dotyczy sprawy, w której - jak wyżej wskazano (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) - wyłączono sądowoadministracyjny tryb zaskarżenia, eliminując zatem także możliwość skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie przepisów p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I sentencji. W punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.