II SA/Bk 316/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] Wojewoda P., po rozpatrzeniu odwołania . Sp.zo.o w W. (zwanej dalej: "Spółką"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], uchylającą własną decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] na istniejącym budynku usługowo-handlowym, na działkach nr ewid. gr. [...] i [...] położonych przy ul.[...]. i [...] w B. i odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...], w skład której wchodzą konstrukcja wsporcza anten o wysokości 12,78 m, zespół anten sektorowych i radioliniowych, urządzenia sterujące usytuowane na istniejącym budynku usługowo-handlowym, na działkach o nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] i [...] w B. W decyzji tej wskazano, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości inwestycyjne, tj. działki nr [...] i [...] oraz nieruchomości w wolnej przestrzeni, w miejscach niedostępnych dla ludzi, nad działkami o nr [...], [...], [...], [...]. Ponadto organ I instancji, odpowiadając na złożone w toku postępowania pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "R." z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] wyjaśnił, że zarząd spółdzielni jest jedyną stroną postępowania (dot. działki nr [...]), gdyż na podstawie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych spółdzielnia reprezentuje wszystkich właścicieli odrębnych lokali, niezależnie od tego czy są oni członkami spółdzielni, czy też nie. Powyższa decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. o pozwoleniu na budowę stalą się ostateczna dnia [...] kwietnia 2012 r. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. (uzupełnionym pismami z dnia [...] i [...] sierpnia 2012 r.) mieszkańcy bloku przy ul. [...] (działka nr [...]) wnieśli o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz wskazali termin ([...] lipca 2012 r.), w którym dowiedzieli się o decyzji o pozwoleniu na budowę. Pod podaniem podpisało się 28 osób. Prezydent Miasta B., po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] wznowił postępowanie w niniejszej sprawie w stosunku do 22 osób, w stosunku do pozostałych 6 osób, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] odmówił wznowienia postępowania. Następnie organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. udzielającej Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W obszernym uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie stroną postępowania jest jedynie Spółdzielnia Mieszkaniowa "R.", która jest uprawniona do reprezentowania wszystkich mieszkańców. Po rozpatrzeniu odwołań mieszkańców bloku przy ul. [...] Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], uchylił ww. zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że biorąc pod uwagę przedłożoną przez Inwestora "Analizę instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko", w której wyznaczono obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, znajdujące się nad działką o nr [...], potencjalnie może zaistnieć sytuacja objęcia lokali mieszkalnych w budynku usytuowanym na ww. działce polem elektromagnetycznym emitowanym przez urządzenia stacji bazowej. Sama ta możliwość daje Wnioskodawcom, którzy są współwłaścicielami działki nr [...], status strony postępowania w pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Prezydent Miasta B., po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w dniu [...] października 2013 r. wydał decyzję znak: [...], którą w stosunku do 3 osób odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r., zaś w stosunku do 19 osób stwierdził, że ww. decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, a jednocześnie nie można jej uchylić, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji podjął decyzję na podstawie niewystarczającego materiału dowodowego, bowiem z przedłożonej "Analizy instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko" nie wynika ponad wszelką wątpliwość, iż obszar pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym od dopuszczalnego nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności. Ponadto wskazał na potrzebę wydania dwóch odrębnych rozstrzygnięć organu I instancji w zależności od grupy wnioskodawców, którym przysługuje przymiot strony lub nie. Wobec powyższego Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zobowiązał Inwestora do przedłożenia czytelnej analizy obrazującej spełnienie wymagań ochrony środowiska w zakresie występowania pól elektro-magnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w miejscach dostępnych dla ludności. Organ wyjaśnił, że przedłożona analiza powinna przedstawiać obszar pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym od dopuszczalnego z uwzględnieniem bloku przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Inwestor przedłożył (opracowany w lutym 2014 r.) "Graficzny model obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej (...) będący uzupełnieniem kwalifikacji środowiskowej wykonanej [...] listopada 2011 r.", przedstawiający teoretyczny model obszarów pól elektromagnetycznych o poziomie wyższym od dopuszczalnego, informując jednocześnie, że treść tego dokumentu jednoznacznie wskazuje, że obszary, w których występuje natężenie pola o wartości wyższej niż 0,1 W/m2 istnieją jedynie w miejscach niedostępnych dla ludności. Po umożliwieniu stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego Prezydent Miasta B. wydał dwa odrębne rozstrzygnięcia w zależności od grupy Wnioskodawców, którym przysługuje przymiot strony postępowania lub nie. W stosunku do wniosku 3 osób o wznowienie postępowania, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], odmówił uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2012 r., z uwagi, iż ww. osoby nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Powyższe rozstrzygnięcie nie zostało zaskarżone do organu wyższego stopnia. Natomiast w stosunku do Wnioskodawców (19 osób), których organ uznał za strony postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, uchylił własną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2012 r. i odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach o nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] i [...] w B. Zdaniem organu przedłożona przez Inwestora analiza oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych nie będą występowały w miejscach dostępnych dla ludności. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że w sytuacji, gdy organ zobowiązuje inwestora do uzupełniania dokumentacji projektowej na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a przedłożona uzupełniona dokumentacja wykazuje pewną sprzeczność bądź niezgodność, organ winien umożliwić inwestorowi jej poprawienie. Biorąc pod uwagę treść rysunków zawartych w "Graficznym modelu obszaru oddziaływania..."organ odwoławczy zaznaczył, że analiza obrazująca spełnienie wymagań ochrony środowiska w zakresie występowania pól elektromagnetycznych winna przedstawiać odpowiedni przekrój obszaru oddziaływania obiektu w miejscu, w którym pole elektromagnetyczne o poziomie wyższym od dopuszczalnego emitowane przez antenę sektorową A na azymucie 95° o pochyleniu wiązki 0° i 6° znajduje się nad budynkiem mieszkalnym w jego południowo-zachodniej części. Przedstawione rozkłady pól elektromagnetycznych na azymucie 95° (widok w płaszczyźnie pionowej) nie dają obrazu występowania tego pola nad budynkiem mieszkalnym, bowiem jak wynika z rysunku nr 1 (widok w płaszczyźnie poziomej) oś główna wiązki promieniowania anteny na azymucie 95° przebiega obok budynku mieszkalnego wnioskodawców. Prezydent Miasta B. ponownie prowadząc postępowanie wznowieniowe w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], zobowiązał Inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do wyjaśnienia rozbieżności występujących na rysunkach "Graficznego modelu obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko" oraz uzupełnienia rysunków w powyższej dokumentacji o odpowiednie przekroje obszaru oddziaływania obiektu w miejscu, w którym pole elektromagnetyczne emitowane przez antenę sektorową A znajduje się nad budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w jego południowo-zachodniej części z uwzględnieniem rzeczywistego usytuowania powyższego budynku (w zależności od danego przekroju), jego wysokości oraz ukształtowania terenu). Inwestor pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wyjaśnił, że w pierwotnej dokumentacji "Graficzny model obszaru oddziaływania..." (z lutego 2014 r.) rysunek nr 2 i 3 został nieprawidłowo wyskalowany, co spowodowało błędne odwzorowanie położenia budynków. Do pisma dołączono poprawiony dokument "Graficzny model obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko" opracowany w lipcu 2014 r., "będący uzupełnieniem kwalifikacji środowiskowej wykonanej [...] listopada 2011 r." Spółka poinformowała, że w dokumencie tym zawarto dodatkowe rysunki zawierające graficzne odzwierciedlenie teoretycznej analizy rozkładu pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne. Organ I instancji stwierdzając, że rysunki przedstawione w "Graficznym modelu obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko" (z lipca 2014 r.) wykazują w dalszym ciągu rozbieżności wezwał Inwestora do złożenia wyjaśnień w zakresie usytuowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] oraz odległości pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym od dopuszczalnego od miejsc dostępnych dla ludności w obrębie ww. budynku. Odpowiedź na powyższe wezwanie Spółka przedstawiła w pismach z dnia [...] września i [...] października 2014 r., do których dołączono dodatkowe rysunki wyjaśniające. Inwestor poinformował, że na rysunkach w "Graficznym modelu obszaru oddziaływania..." przedstawiono obszary pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym od dopuszczalnego przy zrzutowaniu na linię azymutu 95°. Ponadto Spółka w piśmie z dnia [...] września 2014 r. zauważyła, że z analizy dokumentacji wykonanej po uzyskaniu pozwolenia na budowę wynikało, że istnieje niska, ale potencjalna szansa, że praca anteny w azymucie 95° w warunkach największego obciążenia może powodować wystąpienie ponad dachem sąsiedniego budynku pól elektromagnetycznych o poziomie wyższym od dopuszczalnego. Inwestor poinformował, że po wykonaniu przedmiotowej instalacji i dokonaniu szeregu analiz zdecydowano o zmianie pochylenia przedmiotowej anteny z 6° na 0° oraz przed komercyjnym uruchomieniem stacji bazowej dokonano drobnych zmian w ustawieniach co zaowocowało, że wszelkie normy zostały dochowane i jednocześnie zminimalizowano jakiekolwiek ryzyka związane z użytkowaniem instalacji. Jednocześnie strona przedstawiła stanowisko, że zabezpieczony dach budynku wielorodzinnego, na który wstęp nie powinny mieć osoby nieuprawnione, nie jest miejscem dostępnym dla ludności, o którym mowa w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska. W piśmie z dnia [...] października 2014 r. Inwestor, podtrzymując stanowisko o braku występowania pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym od dopuszczalnego w miejscach dostępnych dla ludności, zauważył, że w przypadku dalszych wątpliwości podnoszonych przez strony o ponadnormatywnym oddziaływaniu stacji bazowej, organ winien skorzystać z możliwości wykonania badania natężenia pola elektromagnetycznego przez uprawniony podmiot (np. przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w B.). Prezydent Miasta B., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, uchylił własną decyzje o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], i odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach o nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] i [...] w B. W ocenie organu I instancji, Inwestor nie wypełnił, nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., obowiązku uzupełnienia dokumentacji o odpowiednie przekroje obszaru oddziaływania obiektu (pkt 2 postanowienia). Ponadto Prezydent Miasta B. stwierdził, że z dokonanej analizy materiałów przedkładanych przez Inwestora wynika, że pole elektromagnetyczne o poziomie wyższym od dopuszczalnego występuje na wysokości mniejszej niż 2 m nad dachem budynku przy ul. [...], a dach jest powierzchnią, na której mogą przebywać ludzie. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta B. wniósł w terminie Inwestor. Spółka zarzuciła organowi I instancji przede wszystkim brak podstawy prawnej do żądania składania wyjaśnień do "Analizy instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko" i "Graficznego modelu obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko". Podkreśliła, że powyższe dokumenty są dokumentami prywatnymi Inwestora, które nie stanowią części projektu budowlanego, a jedynie mają ułatwić organom ocenę czy inwestycja, wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor podniósł, że organ I instancji powołując się na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie wskazał braków i naruszeń w projekcie budowlanym, a wzywał do uzupełniania ww. "Graficznego modelu obszaru oddziaływania...". Skarżąca Spółka zarzuciła również Prezydentowi Miasta B. przeprowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów postępowania (art. 6, 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została wydana w trybie nadzwyczajnym po wznowieniu postępowania administracyjnego na wniosek pominiętych stron postępowania (19 osób). Okoliczność zaistnienia wady postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zobowiązywała organ do przejścia do kolejnego etapu wznowionego postepowania, określonego w art. 149 § 2 k.p.a. Dalej organ odwoławczy podniósł, że w myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, niezależnie czy dana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach czy nie. Mając powyższe na względzie oraz treść § 8 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz regulację art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (zobowiązujący organ do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska), Wojewoda P. stwierdził, że organ I instancji wbrew twierdzeniom skarżącej, miał obowiązek ocenić przedłożoną ww. analizę, jak również żądać przedłożenia dodatkowych wyjaśnień, stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w związku z faktem, że Inwestor nie przedstawił rysunków (odpowiedniego przekroju), które wskazywałyby ponad wszelką wątpliwość, że pole elektromagnetyczne o poziomie wyższym od dopuszczalnego znajduje się minimum 2 m nad powierzchnią dachu budynku przy ul. [...] (w południowo-zachodniej części), do czego został zobowiązany postanowieniem Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2014 r., organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął sprawę odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę. Dodał również, że odwołująca się Spółka ww. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. była pouczona o skutkach nieuzupełnienia braków w wyznaczonym terminie, który był dwukrotnie przedłużany na prośbę Inwestora. Wojewoda P. zaznaczył również, że Inwestor odwołując się od pierwszej negatywnej dla siebie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. podkreślał, że eksploatacja instalacji jest bezpieczna dla życia i zdrowia ludzi, gdyż wielokrotnie zostały przeprowadzane badania pola elektromagnetycznego, a sprawozdania z tych pomiarów zostały przekazane wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu, którzy nie stwierdzili jakichkolwiek uchybień w przedmiotowym zakresie. Natomiast po uchyleniu ww. decyzji przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Inwestor w piśmie z dnia [...] września 2014 r. poinformował organ I instancji, że "po wykonaniu instalacji i dokonaniu szeregu analiz zdecydowano o zmianie pochylenia pracy jednej z anten, aby zminimalizować co prawda minimalne, ale potencjalnie mogące wystąpić ryzyko wprowadzenia w przestrzeni ponad dachem sąsiedniego budynku mieszkalnego pola elektromagnetycznego o wartości natężenia wyższej od ustalonej przepisami prawa. Zdaniem Wojewody Podlaskiego powyższe stwierdzenie stanowi dodatkowy argument o prawidłowości odmowy udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej, której szczegółowe parametry zostały ustalone w "Analizie instalacji radiokomunikacyjnej...", czyli w dokumencie, do którego odsyła projekt budowlany". Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wojewoda P. podniósł, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę to na Inwestorze ciąży obwiązek przedłożenia kompletnej i sporządzonej zgodnie z przepisami dokumentacji projektowej oraz obowiązek udowodnienia, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, gdyż Inwestor w przedmiotowej sprawie nie wykazał, że inwestycja określona w projekcie budowlanym oraz "Analizie instalacji radiokomunikacyjnej" i "Graficznym modelu obszaru oddziaływania..." zapewnia warunki ochrony środowiska, określone w przepisach prawa, w zakresie występowania pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym od dopuszczalnego w miejscach, w których mogą przebywać ludzie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2014 r., gdyż brak jest podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki uzasadniające utrzymanie w mocy decyzji eliminującej z obrotu prawnego decyzję, na podstawie której zrealizowano roboty budowlane i posadowiono urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej oznaczonej jako [...]; 2) art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie za prawidłowe rozstrzygniecie organu I instancji, z którego wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie ww. przepisów prawa w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że rozstrzygniecie jakie winno zapaść w wyniku prowadzenia postępowania wznowieniowego to rozstrzygniecie odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej, co znajduje w szczególności potwierdzenie w tym, że w dniu [...] października 2013 r. takie właśnie rozstrzygnięcie zapadło w niniejszej sprawie (decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2013 r.), jak również przez uznanie, że Spółka nie uzupełniła dokumentacji w zakreślonym przez organ I instancji zakresie, pomimo że takowe uzupełnienie zostało dokonane; 2) art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 84 k.p.a., poprzez dowolne i błędne ustalenia, nieprzeprowadzenia przez organ własnych analiz, pomimo że posiadał ku temu wszelkie dane, a zaistniałe w sprawie wątpliwości organu możliwe były do wyjaśnienia przez powołanie w sprawie biegłego. Zdaniem Spółki naruszenie ww. przepisów polegają również na przerzuceniu na nią obowiązków przedłożenia dodatkowych dokumentów i dokonywania analiz, pomimo że organ I instancji winien był przeprowadzić takowe we własnym zakresie, a mimo wskazania tego naruszenia w odwołaniu, organ II instancji uznał jako prawidłowe działanie organu I instancji w sprawie skutkujące tym, iż postępowania przeprowadzone w sprawie nie odpowiadało ustawowemu wzorcowi prowadzenia postępowania, a w konsekwencji organy I jak i II instancji dokonały błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pomimo wskazania tych mankamentów postępowania organ II instancji przyjął jako prawidłowy sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji, a organ wyciągnął błędne wnioski z posiadanego materiału dowodowego i w konsekwencji wydał decyzję nieodpowiadającą stanowi sprawy; 3) art. 7 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy nie mając na względzie słusznego interesu strony; 4) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organu I instancji oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Mając powyższe zarzuty na względzie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki podniósł, że brak jest podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki uzasadniające utrzymanie w mocy decyzji eliminującej z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę stacji bazowej. Zdaniem strony skarżącej organ II instancji nie wyjaśnił na czym polegają nieprawidłowości projektu budowlanego. Inwestor wskazał, że przed przystąpieniem do użytkowania stacji dokonano szeregu sprawdzeń (w szczególności pomiarów pola elektromagnetycznego). Sprawozdania z tych pomiarów zostały przekazane Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska oraz Sanepidowi, które nie stwierdziły jakichkolwiek uchybień. Spółka zarzuciła organom prowadzącym postępowanie, że nie powołały w sprawie biegłego. Ponadto strona skarżąca podniosła, że organ I instancji w oparciu o ten sam materiał dowodowy wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. dwie odmienne decyzje, co stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 9 czerwca 2015 r., będącym odpowiedzią na skargę, uczestnik postępowania – Spółdzielnia Mieszkaniowa- "R." wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2014 r., który po wznowieniu na wniosek postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę opisanej na wstępie inwestycji. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej: "P.b." W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji są prawidłowe, albowiem okoliczności rozpatrywanej sprawy uzasadniały, po pierwsze zastosowanie przez organ I instancji trybu wznowienia postępowania w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., po drugie uchylenie tej decyzji oraz orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] na działkach o nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] i [...] w B. została wydana z pominięciem 19 osób, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Zatem, w ocenie Sadu, jak już słusznie stwierdził Wojewoda P. w decyzjach z dnia [...] grudnia 2013 r. i [...] czerwca 2014 r.- w przedmiotowej sprawie potwierdziła się przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym miejscu należy wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o jego wznowieniu. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia"). Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia. W przypadku stwierdzenia, że we wniosku strony przyczyna wznowienia faktycznie wystąpiła, organ zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, organ "uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 "a" i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy" (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 546/12, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl., zwana w skrócie: "CBOSA"). W ocenie Sądu, decyzja organu I instancji z dnia 22 grudnia 2014 r. , wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zasadnie została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 P.b. Spółka, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, nie wykazała, że inwestycja określona w projekcie budowlanym oraz "Analizie instalacji radiokomunikacyjnej" i "Graficznym modelu obszaru oddziaływania..." zapewnia warunki ochrony środowiska, określone w przepisach prawa, w zakresie występowania pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym od dopuszczalnego w miejscach, w których mogą przebywać ludzie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Z art. 35 ust. 3 P.b. zaś wynika, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b., obowiązany jest wezwać, postanowieniem, inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ architektoniczno– budowlany ma zatem obowiązek kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego, a w razie stwierdzenia uchybień powinien wezwać inwestora do ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 w związku z ust. 1 P.b. Oznacza to, że nieprawidłowości, do których uzupełnienia organ nie wzywał, nie mogą być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę i to także wówczas, gdy dotyczą elementów projektu wymienionych w art. 35 ust. 1 P.b. Z akt sprawy wynika, że , że projekt budowlany w zakresie wpływu inwestycji na środowisko odsyłał do kwalifikacji oddziaływania na środowisko, zatytułowanej "Analiza instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko..." (opracowanej w listopadzie 2011 r.). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy organy zatem zobowiązane były ocenić ten dokument pod kątem zgłaszanych zastrzeżeń mieszkańców bloków przy ul. [...]. Z powyższego dokumentu wynika bowiem, że obszar pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych ma występować nad budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w jego południowo-zachodniej części. Zatem, aby wykluczyć, że pole te znajduje się na wysokości mniejszej niż 2 m nad poziomem dachu budynku mieszkalnego, Wojewoda P. w decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazał, że analiza obrazująca spełnienie wymagań ochrony środowiska w zakresie występowania pól elektromagnetycznych winna przedstawiać odpowiedni przekrój obszaru oddziaływania obiektu w miejscu, w którym pole elektromagnetyczne o zasięgu "44,41 m i szerokości 33,79 m5 emitowane przez antenę sektorową A na azymucie 95o o pochyleniu wiązki Oo i 6° znajduje się nad budynkiem mieszkalnym w jego południowo-zachodniej części. W ocenie Sądu, Prezydent Miasta B. zgodnie z powyższymi zaleceniami organu odwoławczego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., zasadnie zobowiązał Inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, m.in. do uzupełnienia rysunków przedłożonego we wznowionym postępowaniu "Graficznego modelu obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko" o odpowiednie przekroje obszaru oddziaływania obiektu nad budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w jego południowo-zachodniej części. Z akt sprawy wynika, że Inwestor nie przedstawił żądanych rysunków (odpowiedniego przekroju), natomiast opracował schematyczny uproszczony rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne ponad dachem budynku mieszkalnego przy zrzutowaniu na linię azymutu 95°. Jak słusznie poniósł organ odwoławczy, rzut ten (rys. 8) wykazuje, że pole elektromagnetyczne znajduje się na wysokości mniejszej niż 2 m nad dachem budynku mieszkalnego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z ust. 11 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883 ze zm.) pole elektromagnetyczne nie może znaleźć się w żadnym punkcie swojego występowania niżej niż 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie. Organy prawidłowo zatem przyjęły, że dach budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest powierzchnią, na której mogą przebywać ludzie. Mając powyższe na względzie, organ I instancji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wyciągnął prawidłowe wnioski z posiadanego materiału dowodowego i w konsekwencji podjął rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, eliminując z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę. Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i niewyjaśnienia na czym miałaby polegać nieprawidłowości i niekompletność projektu budowlanego. Ustosunkowując się do podniesionej przez Inwestora okoliczności braku stwierdzenia przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego uchybień w zakresie występowania pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym od dopuszczalnego, Sąd stwierdził, że fakt ten nie zwalnia organów administracji architektoniczno-budowlanej ze sprawdzenia czy projekt budowlany spełnia wymagania ochrony środowiska. Jak słusznie podniósł Wojewoda P. przedmiotem pozwolenia na budowę jest cała stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z antenami (o określonych parametrach a nie tylko konstrukcja wsporcza. W "Analizie instalacji radiokomunikacyjnej..." wskazano jakie anteny sektorowe i radioliniowe (z określonymi parametrami) mają być zamontowane na konstrukcji wsporczej. W trakcie postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej Inwestor poinformował w piśmie z dnia [...] września 2014 r., że w celu eliminacji małej szansy wystąpienia pól elektromagnetycznych w obszarach w których mogliby pojawić się ludzie, zdecydowano o zmianie pochylenia jednej anteny z 6° na 0°. Spółka nie wskazała konkretnego terminu, kiedy podjęto powyższe działania podając ogólnie, że nastąpiło to po wykonaniu instalacji i dokonaniu szeregu analiz. Biorąc pod uwagę powyższą informację o zmianie pochylenia pracy jednej anteny oraz treść art. 122 a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska stanowiącego, że wyniki pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku wykonanych po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz w przypadku każdorazowej zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia przekazuje się wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu, w ocenie Sądu słuszne jest stanowisko Wojewody P. zawarte w odpowiedzi na skargę, że okoliczność niestwierdzenia przez te instytucje jakichkolwiek uchybień nie dowodzi, że stacja bazowa opisana w zatwierdzonym projekcie budowlanym i "Analizie instalacji radiokomunikacyjnej..." (również z pochyleniem 6° anteny sektorowej A, a nie tylko z pochyleniem 0°) jest zgodna z wymaganiami ochrony środowiska. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie doszło też do naruszenia art. 84 k.p.a. § 1 powołanego artykułu określa przesłanki dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego i zgodnie z tym przepisem dowód z opinii biegłego przeprowadza się, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W rozpatrywanej sprawie art. 35 ust. 1 P.b. wprowadza wprost kompetencję organu administracji architektoniczne –budowlanej do badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Nie można w związku z tym uznać tej kwestii za zagadnienie wymagające wiadomości specjalnych, wymagających zasięgnięcia opinii biegłego specjalisty. Sąd podziela w związku z tym pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany, m.in. w wyrokach: z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 823/05 oraz z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 845/08, opubl. CBOSA, w których stwierdzono, że "ani zgodność projektu budowlanego z prawem, ani naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być uznane za zagadnienie wymagające wiadomości specjalnych". W konsekwencji organy nie naruszyły powołanego w skardze art. 84 k.p.a., w tym zakresie, w którym naruszenie tego przepisu było uzasadnione brakiem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy przy założonych parametrach stacji bazowej pole elektromagnetyczne o poziomie wyższym od dopuszczalnego występuje w miejscach, w którym mogą przebywać ludzie. Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak słusznie podniósł Wojewoda Podlaski, skoro w projekcie budowlanym zawarto wniosek, że pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych nie wystąpi w miejscach przebywania ludzi, a mieszkańcy bloku przy ul. [...] zarzucali negatywne oddziaływanie przedmiotowej stacji bazowej, organy administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji były zobowiązane ocenić tę kwestię zgodnie z zasadami postępowania, sięgając do przedłożonej "Analizy instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko...". Po stronie Inwestora leży obowiązek udowodnienia, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, Spółka nie wykazała ponad wszelką wątpliwość, ze inwestycja spełnia wymogi ochrony środowiska. Co więcej, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, organ I instancji dwukrotnie przedłużał Inwestorowi (na jego prośbę) termin na uzupełnienie braków w dokumentacji oraz umożliwił mu składanie wyjaśnień w zakresie przedkładanych rysunków. Ponadto zarówno Prezydent Miasta B. (zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2014 r.), jak również Wojewoda P. (zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2015 r.), poinformowali strony o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie oraz zgłoszenia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Spółka nie skorzystała z przysługującego jej ww. uprawnienia, stąd też zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. okazał się bezzasadny. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie doszło też do naruszenia podstawowych zasad państwa prawa i postępowania administracyjnego. Wprawdzie organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, mimo że wcześniej wydawał w oparciu o ten sam materiał dowodowy decyzje zupełnie przeciwne. Należy jednak wskazać, że wcześniejsze decyzje organu I instancji w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, po rozpatrzeniu odwołań stron, były uchylane przez Wojewodę Podlaskiego. Z powyższych względów, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, wcześniejsze ustalenia organu I instancji (np. że w sprawie zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej) obecnie nie mają znaczenia. Bezzasadne jest też stanowisko Inwestora w kwestii wydania przez organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2014 r. dwóch przeciwstawnych decyzji. Należy jeszcze raz wyjaśnić, że Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2012 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej, a następnie odrębną decyzją znak: [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] kwietnia 2012 r. o pozwoleniu na budowę. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane na żądanie innej grupy Wnioskodawców - posiadających przymiot strony (decyzja znak [...]) lub nie (decyzja znak [...]). W decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda P. zalecił organowi I instancji wydanie odrębnych decyzji, uwzględniających istnienia bądź nie interesu prawnego Wnioskodawców. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że pomimo, iż wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej, nie może to oznaczać, że zaskarżona decyzja narusza prawo, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Sąd nie stwierdził również, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd administracyjny niezwiązany granicami skargi nie stwierdził innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.