II SA/Wa 225/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Stanisław Marek Pietras, Protokolant spec. Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi N.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję Wojewoda [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2016 r. poz. 23, z poźn. zm.) oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1 i 6, art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 z późn. zm.), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i uwzględnieniu w całości skargi N. B. (zwanej dalej skarżącą) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2016 r. w całości, jak również decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w części orzekającej o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 28 sierpnia 2016 r. do 23 listopada 2016 r. włącznie, w wysokości 664,90 zł brutto miesięcznie oraz od dnia 24 listopada 2016 r. do 25 sierpnia 2017 r. włącznie w wysokości 522,10 zł brutto miesięcznie oraz przyznał ww. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 26 sierpnia 2016 r. do 23 listopada 2016 r. w wysokości 832,10 zł brutto miesięcznie oraz od dnia 24 listopada 2016 r. do 25 sierpnia 2017 r. w wysokości 652,60 zł brutto miesięcznie. N. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], w której zarzuciła że zaskarżona decyzja została wydana z naruszenie art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez: 1) zastosowanie trybu autokontroli z uchybieniem terminu materialnego określonego w tym przepisie, 2) niewskazanie w decyzji, czy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) ograniczenie się przez organ do zmiany ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, bez uwzględnienia zarzutów postawionych w skardze i odniesienia się do nich. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie. Wojewoda [...] w odpowiedz na skargę wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie przedstawione w skardze zarzuty, w ustalonym stanie fatycznym i prawnym są nie uzasadnione. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 2 marca 2017 r. podtrzymała zarzuty i stanowisko przedstawione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - dalej zwanej także p.p.s.a.), zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyznaczonych wyżej ramach Sąd uznał, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., która została wydana, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Cytowany przepis reguluje instytucję samokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego. Powyższy tryb wymaga jednocześnie, aby wydana decyzja autokontrolna spełniała najwyższe standardy stosowania prawa tak, by w jej rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 955/11 oraz postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 2108/11 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Podstawowym warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 7/10, dostępny w CBOSA). Oznacza to, że organ na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej albo przez jej rozstrzygnięcie co do istoty albo przez umorzenie postępowania. Bez wątpienia podejmowana przez organ autokontrola wcześniejszego rozstrzygnięcia powinna być dokonywana wyłącznie pod względem zgodności z prawem, czyli według takich samych kryteriów, którymi posłużyłby się sąd administracyjny, kontrolując własne rozstrzygnięcie. Dokonując autokontroli rozstrzygnięcia organ administracji stwierdza, że rozstrzygnięcie to narusza prawo. Takie stwierdzenie - wraz z jego podstawą prawną i jej wyjaśnieniem - musi być zatem zawarte w podjętym przez organ akcie autokontrolnym. Zaskarżona decyzja spełnia w tym zakresie powyższe wymagania, jednakże uszło uwadze organu, iż art. 54 § 3 p.p.s.a., w obowiązującym brzmieniu wymaga, aby uwzględniając skargę, organ stwierdził jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Redakcja tego przepisu nie pozostawia, zdaniem Sądu, wątpliwości, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli, jest obecnie zobowiązany w rozstrzygnięciu decyzji każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy m.in. działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi ani dowolności i uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Tego ostatniego warunku zaskarżona decyzja nie spełnia. Dostrzec również trzeba, że obowiązek zawarcia rozstrzygnięcia w tym zakresie dodano ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169 - zwanej dalej ustawą o odpowiedzialności majątkowej), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Zawarcie takiego rozstrzygnięcia w wydanym akcie ma istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez jego adresata odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 5 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek: – na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa; – rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego; – rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone zgodnie z art. 6. Jednocześnie art. 6 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności majątkowej stanowi, że przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć: stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Organ, wydając decyzję autokontrolą jest zatem zobligowany do zawarcia rozstrzygnięcia dotyczącego tego czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak stwierdzenia tych przesłanek również powinno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu decyzji. Nieodniesienie się przez organ do tej kwestii świadczy o tym, że nie rozważono tego zagadnienia. W świetle powyższych konstatacji brak takiego zapisu w zaskarżonej decyzji skutkuje tym, że jest ona obarczona wadą, a sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do jej uchylenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/GI 955/11 oraz wyrok z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/GI 1139/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 109/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 934/12 - dostępne w CBOSA). Należy jeszcze raz podkreślić, że ta cześć orzeczenia organu wydanego w trybie autokontroli ma istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego, ewentualnego dochodzenia przez stronę odpowiedzialności odszkodowawczej, gdy organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.