II SA/Kr 655/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J.C. – Prezesa [...] w T. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 marca 2017 r., nr [...], znak: [...], na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.); - z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.); po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - J. C., Prezesa Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] T. z dnia 22 sierpnia 2016 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia 19 sierpnia 2016 r. znak: [...], którą odmówiono zmiany decyzji organu I instancji z dnia 1 sierpnia 2014 r., znak: [...], nakładającej na skarżącego, w związku z budową "[...]" w T. przy ul. [...] w kolizji z istniejącym gazociągiem wysokiego ciśnienia DN-250 - obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku w 4 egz. wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zmienionej decyzją z dnia 7 grudnia 2015 r. znak: [...] w zakresie terminu przedłożenia żądanych dokumentów, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił że, decyzją ostateczną z dnia 1 sierpnia 2014 r. znak: [...] organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nałożył na skarżącego, w związku z budową "[...]" w T., w kolizji z istniejącym gazociągiem wysokiego ciśnienia DN-250, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku w 4 egz. wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (...) w tut. Inspektoracie w terminie 3 -ech miesięcy od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Decyzją ostateczną z dnia 7 grudnia 2015 r. organ I instancji zmienił, na podstawie art. 155 k.p.a., własną decyzję z dnia 1 sierpnia 2014 r. w zakresie terminu przedłożenia żądanych dokumentów, ustalając nowy termin na 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zmieniająca stanie się ostateczna. W dniu 10 czerwca 2016 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z dnia 7 czerwca 2016 r., podpisane przez skarżącego oraz przez B. N. v-ce prezesa Zarządu [...], którym wniesiono: "Zarząd [...]" w T. –M. (...) zwraca się z uprzejmą prośbą o zmianę decyzji w zakresie terminu nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku wraz z wymaganiami i uzgodnieniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Dotyczy "[...]" w kolizji z istniejącym gazociągiem wysokiego ciśnienia DN-250. ". W dniu 17 czerwca 2016 r. organ I instancji wydał postanowienie, którym orzekł o wszczęciu, w związku z wnioskiem skarżącego, postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji z dnia 1 sierpnia 2014 r. w zakresie terminu do przedłożenia dokumentów, a następnie wezwał Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w T. do informacji, czy wyraża zgodę na zmianę decyzji z dnia 1 sierpnia 2014 r. w zakresie terminu do przedłożenia dokumentów. W odpowiedzi na wezwanie spółka poinformowała, że nie wyraża zgody na dokonanie zmiany powyższej decyzji. W dniu 19 sierpnia 2016 r. organ I instancji wydał decyzję znak: [...] Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie wniósł skarżący. Organ II instancji, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, że w jego ocenie zaskarżona decyzja została wydana nieprawidłowo. MWINB w K. stanął na stanowisku, że dokonana przez organ I instancji kwalifikacja pisma z dnia 7 czerwca 2016 r. jako wniosek o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji organu I instancji z dnia 1 sierpnia 2014 r., znak: PINB – [...] budzi wątpliwości. Wskazał także, że wnioskodawca nie podał podstawy prawnej swojego żądania, w szczególności w żadnym miejscu powyższego podania nie wskazał na art. 155 k.p.a. Organ II instancji wskazał także, że [...]" w T.(dalej: ROD) jest nieposiadającą osobowości prawnej jednostką organizacyjną [...] Związku Działkowców oraz, że wskazany powyżej podmiot nie był stroną postępowania zwykłego, zakończonego decyzją organu I instancji z dnia 1 sierpnia 2014 r. znak: [...] Strona tego postępowania, a także adresatem decyzji był J. C.. Wobec powyższego brak było podstaw do przyjęcia, że ROD ma legitymację do żądania zmiany decyzji organu I instancji z dnia 1 sierpnia 2014 r. znak: [...] Jednocześnie podkreślenia wymaga, że mimo uznania za wnioskodawcę ROD, zaskarżona decyzja nie została doręczona w/w podmiotowi, lecz skarżącemu J. C.. Podstawa prawną obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 1 sierpnia 2014 r. był przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. Zdaniem organu brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że w ocenie organu II instancji, prowadzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia l sierpnia 2014 r., zmienionej decyzją z dnia 7 grudnia 2015 r. znak: [...], w trybie art. 155 k.p.a. stało się bezprzedmiotowe w całości, organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącego J. C.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie jaka była rzeczywista wola i cel skarżącego, do którego dążył, składając wniosek z dnia 7 czerwca 2016 r.; 2) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 123 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wydania postanowienia o przedłużeniu terminu do złożenia projektu zamiennego; 3) naruszenie art. 155 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie iż skarżący domagał się wszczęcia trybu nadzwyczajnego podczas gdy skarżący chciał przedłużenia terminu do złożenia projektu zamiennego; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w całości w I instancji, podczas gdy istniała potrzeba wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, że w piśmie z dnia 7 czerwca 2016r., nie domagał się uruchomienia trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji administracyjnych, a jego wolą i intencją było tylko i wyłącznie wydłużenie terminu na spełnienie obowiązku wynikającego z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Skarżący stanął na stanowisku, że nie jest zobligowany do posiadania wiedzy co do konkretnych czynności podejmowanych w sytuacji woli przedłużenia terminu i ich skutków, albowiem wyraźnie sprecyzował swoją intencję. Wskazał także, że złożone przez niego pisma posiadają podpis skarżącego, a więc osoby, na którą nałożono w/w obowiązek, mimo dodatkowych pieczątek i podpisu podmiotu trzeciego. Skarżący wskazał, że organ II instancji niewystarczająco rozpatrzył zebrany materiał dowodowy i nie wyjaśnił okoliczności sprawy. Ponadto dokonał błędnej subsumcji stanu faktycznego pod stan prawny, stosując art. 155 k.p.a., gdzie prawidłowo zastosowany zdaniem skarżącego winien być art. 123 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia i sprecyzowania stanowiska skarżącego. Skarżący w środku odwoławczym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 31 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż podtrzymuje skargę oraz domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z 2014 r., którą jego zdaniem bezpodstawnie nałożono na Prezesa Ogródków Działkowych określone obowiązki i – w związku z tym – uchylenie wszystkich kolejno wydanych w tej sprawie decyzji w następnych latach. Zdaniem pełnomocnika wszystkie wydane akty mieszczą się w granicach jednej sprawy, przy czym Prezes Ogródków Działkowych, do którego akty były kierowane, nie jest ani inwestorem ani nawet organem upoważnionym do jednoosobowej reprezentacji Ogródków Działkowych co wynika ze statutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016.1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2017 r., nr [...], znak: [...], którą organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia 19 sierpnia 2016 r. znak: [...], którą odmówiono zmiany decyzji organu I instancji z dnia 1 sierpnia 2014 r., znak: [...], nakładającej na skarżącego, w związku z budową "[...]" w T. przy ul. [...] w kolizji z istniejącym gazociągiem wysokiego ciśnienia DN-250 - obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku w 4 egz. wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zmienionej decyzją z dnia 7 grudnia 2015 r. znak: [...] w zakresie terminu przedłożenia żądanych dokumentów, i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. decyzję z dnia 19 sierpnia 2016 r., wydał na podstawie art. 155 k.p.a., który stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji i wydanych w postępowaniu naprawczym decyzji, zgłoszonego na rozprawie w dniu 31 lipca 2017 r. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z powyższym wskazać należy, że z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Z. Kmieciak wskazuje, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Z kolei w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Kontrola przez sąd administracyjny legalności decyzji o odmowie zmiany decyzji o przedłużeniu terminu do przedłużenia żądanych dokumentów w ocenie Sądu nie daje podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji wydanych od 2014 r., w tym decyzji o nałożeniu na skarżącego, w związku z budową "[...]" w T., w kolizji z istniejącym gazociągiem wysokiego ciśnienia DN-250, obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku w 4 egz. wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Podkreślić bowiem należy, że wymienione akty administracyjne dotyczyły różnych przedmiotów. Przedłużenie terminu do złożenia dokumentów jest bowiem rozstrzygnięciem wyłącznie formalnym, natomiast decyzja o nałożeniu obowiązków – materialnoprawnym. Odrębność tych spraw wyklucza zatem możliwość zastosowania art. 135 p.p.s.a. (szerzej Z. Kmieciak, glosa do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02, OSP 2007, z. 3, s. 163 i n.; zob. także tenże, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów...). W związku z powyższym brak było możliwości stwierdzenia nieważności wydanych w postępowaniu legalizacyjnym decyzji, w tym decyzji ostatecznej z dnia 1 sierpnia 2014 r. W nawiązaniu zaś do pozostałych zarzutów skargi należy podnieść, że Inspektor Nadzoru Budowlanego, słusznie uznał, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. Podstawą prawną obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 1 sierpnia 2014 r. był przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb, wprawdzie organ błędnie określił charakter terminu określonego w tym przepisie, to uchybienie to pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzcji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ma właśnie charakter procesowy. W związku z tym, skoro omawiany termin jest terminem procesowym, należy przyjąć, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony. Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego winno więc nastąpić w drodze postanowienia, wydanego w toku tego postępowania. Przytoczony wyżej pogląd należy w pełni podzielić. Ma on bowiem odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. W związku z powyższym zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ I instancji bezpodstawnie wszczął odrębne postępowanie administracyjne w trybie art. 155 kpa, zatem organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.