II SA/Gd 348/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 22 grudnia 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy, decyzją z dnia 22 grudnia 2016 r., wydaną na wniosek Ł. K. złożony 22 czerwca 2016 r., ustalił warunki zabudowy dla budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [..] obr. L., uznając, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Jako załącznik do wydanej decyzji dołączono "Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem" sporządzoną dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji organ wskazał, zgodnie ze sporządzoną analizą, że teren ma dostęp do drogi publicznej miejskiej ul. G. dz. nr [..] obr. [..] w L. (ozn. KD.L.07) poprzez działkę miejskiej drogi wewnętrznej dojazdowej dz. nr [..] (ozn. 05/1.5.KX) dz. nr [..] (ozn. 05/1.3.KX) część działki nr [..] obr. L. przeznczoną do wydzielenia na poszerzenie drogi gminnej wewnętrznej oraz wewnętrzną drogę gminną dz. nr [..] obr. L. Działka nr [..] jest drogą dojazdową ogólnodostępną prowadząca do drogi publicznej. Zarówno droga publiczna - ul. G., jak i drogi dojazdowe, nie są obecnie utwardzone, jednakże posiadają nawierzchnię gruntową umożliwiającą poruszanie się pojazdami kołowymi. W związku z powyższym organ stwierdził, że działka nr [..] posiada faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej. Od decyzji Wójta Gminy odwołanie wniosła skarżąca, zarzucając brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak dostępu do drogi, a także warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [..]. Skarżąca stwierdziła przy tym, że organ wydawał już decyzje dla tej samej działki, które każdorazowo uchylało Kolegium z powodu wadliwego określenia dostępu do drogi publicznej. Podobnie jest w tej sprawie, gdyż jako dostęp przyjęto nieurządzone komunalne drogi wewnętrzne, które stanowią jedynie wydzielenie planistyczne i geodezyjne. Nadto poważne wątpliwości budzi przyjęcie możliwości dostępu do drogi przez teren innej gminy. Dostęp do drogi dla działki nr [..] powinna natomiast zapewnić gmina N. Uczestnik postępowania w odpowiedzi na odwołanie wskazał, że zjazd z nieruchomości odbywa się na wewnętrzna drogę gminną nr [..], która nie jest połączona z drogami miejskimi, a fragment terenu łączący te drogi należy do skarżącego, a więc możliwe jest wydzielenie części na poszerzenie drogi gminnej. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 13 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że zarzuty odwołania dotyczące braku dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej są niezasadne, a wskazywany przez skarżącą plan nie dotyczy terenu objętego bezpośrednio decyzją. W ocenie Kolegium wszystko wskazuje, a przekonuje do tego analiza, że działka nr [..] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i brak jest podstaw do wyłączenia jej zabudowy. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o jej uchylenie, podtrzymując zarzuty i stanowisko wyrażone w odwołaniu, i kwestionując ponownie uznanie dostępu inwestowanej działki nr [..] do drogi publicznej. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - art. 8, 9 i 10 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. uczestnik postępowania Ł. K. również wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy, nie są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przy czym, wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, LEX nr 322451) a niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym, przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Podkreślić należy, że określenia, z której części działki będzie odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę, dokonuje inwestor w złożonym wniosku o wydanie warunków zabudowy, a organ rozpoznający wniosek jest tym określeniem związany. Wnioskodawca, będąc dysponentem inwestycji, powinien zdecydować gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne, zwłaszcza gdy teren przylega do więcej niż jednej drogi dając tym samym możliwość dokonania wyboru miejsca głównego wjazdu lub wejścia na teren inwestycji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 528/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To od woli inwestora zależy bowiem w istocie, gdzie ma on zamiar zlokalizować główny wjazd lub wejście na działkę (zob.: A. Plucińska - Filipowicz (w:) Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2011). Z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783). W złożonym w niniejszej sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał jako dostęp do drogi publicznej (dz. nr [..]) dla działki nr [..], na której planuje zrealizowanie inwestycji - działkę nr [..], a następnie działkę nr [..]. Tym samym określił jako front działki - część przylegającą do działki nr [..]. W sporządzonej dla potrzeb sprawy "Analizie i zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i jego zabudowy wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem" przyjęto zatem za front działki jej część od strony dojazdu zlokalizowanego na działce nr [..]. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie sporna kwestia dostępu do drogi publicznej działki objętej wnioskiem nie została w sposób należyty wyjaśniona z powodu błędnej wykładni prawa materialnego w tym zakresie. Organ I instancji uznał dostęp działki do miejskiej ul. G. dz. nr [.] obr. [..] w L. (ozn. KD.L.07) poprzez działkę miejskiej drogi wewnętrznej dojazdowej dz. nr [..] (ozn. 05/1.5.KX) dz. nr [..] (ozn. 05/1.3.KX) część działki nr [..] obr. L. przeznaczoną do wydzielenia na poszerzenie drogi gminnej wewnętrznej oraz wewnętrzną drogę gminną dz. nr [..] obr. L., wskazując przy tym, że możliwy jest ruch na tych działkach. Stanowisko to zostało zakwestionowane przez skarżącą w odwołaniu, jednakże sprawa w tym zakresie nie została wyjaśniona przez Kolegium, które ograniczyło się do jedynie stwierdzenia, że w analizie wykazano, że jest dostęp do drogi publicznej, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa. Nadto swojego stanowiska w tym zakresie Kolegium nie uzasadniło, jak wymaga tego art. 107 § 3 Kpa. Skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i skardze, wyjaśniała natomiast, że drogi miejskie zostały przewidziane w planie, lecz nie zostały jeszcze urządzone. Niezależnie od tego wskazywała, że gminna droga wewnętrzna znajdująca się na działce nr [..] obr. L. nie łączy się z projektowanymi przez skarżącą drogami miejskimi. Okoliczności te nie zostały w ogóle wyjaśnione przez Kolegium. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tym zakresie nie jest wystarczające twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu. Wskazany przez inwestora sposób skomunikowania inwestowanego terenu wiąże organ właściwy do orzekania w sprawie warunków zabudowy. Jest to o tyle istotne dla rozstrzygnięcia wniosku, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 dokonywana jest przy uwzględnieniu zagospodarowania działki bądź działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 97/17, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym, gdyż dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp prawny i dostęp faktyczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/2006, dostępny na stronie https;//orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt. II SA/Kr 1638/12, Lex nr 1277994). Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Celem unormowania z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jest bowiem zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Przy czym, niedopuszczalne jest aby na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09, Lexis.pl nr 2521591). Warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy, a poza tym musi być prawnie zagwarantowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2249/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 240/13, oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sens regulacji prawnej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 wymaga, aby dostęp do drogi publicznej w swej istocie istniał w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstał dopiero w przyszłości (zob. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2249/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09, lex nr 746565). Aby uznać, że działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dostęp ten powinien być zapewniony zarówno w chwili obecnej, jak i w okresie korzystania z objętej warunkami zabudowy inwestycji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15.06.2016 r., II SA/Gd 654/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić przy tym należy, że w sprawie nie chodzi o możliwość poruszania się pod drogach publicznych, która nie jest ograniczona przynależnością do danej jednostki samorządu terytorialnego. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku inwestora miało natomiast ustalenie, czy objęta wnioskiem działka posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takim dostępem może być dostęp do jakiejkolwiek drogi publicznej pod warunkiem, że jest to dostęp zagwarantowany prawnie, faktyczny i realny. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że kontrolowane decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, art. 107 § 3 Kpa, co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 980 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana, a orzekające w sprawie organy obowiązane są uwzględnić, że zgodnie treścią art. 153 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.