I GSK 493/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 39/17 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. Ł. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 39/17 oddalił skargę Z. Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, mimo istnienia przesłanek do jej uwzględniania w postaci naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, których to dopuścił się organ a mianowicie: 1. art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), w zw z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie za organem wykładni, która wyłącza stosowanie zasady reformationis in peius do decyzji o charakterze kasatoryjnym, i uznanie konieczności prowadzenia wyjaśnień w zakresie, co do którego odwołujący się od decyzji organu podmiot, nie złożył odwołania ani zastrzeżeń, gdy ku takiej wykładni rozszerzającej nie ma rzeczywistych przesłanek, przy zastosowaniu wykładni językowej ani systemowej w związku ze zdaniem drugim art. 139 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd utrzymał rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który de facto wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się przez uchylenie w całości uprzednio zaskarżonej decyzji Kierownika i nie orzekł co do istoty w oparciu o prawidłową podstawę prawną w zw. z art. 15 kpa, przy czym jednocześnie organ nie wskazał, w jaki sposób zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo lub narusza interes społeczny przy braku wskazania w jaki sposób; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu, jaki to ustalony stan faktyczny pozwalał na uznanie braku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z 136 k.p.a., poprzez przyjęcie jako przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej dla uzupełnienia treści uzasadnienia oraz jedynie w celu "przeprowadzenia odpowiedniej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zastosowania art. 4 ust 8 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 oraz dokonał jego błędnej oceny" a zatem, gdy de facto nie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istnienia przesłanek naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez ich nie zastosowanie i nierozpoznanie sprawy w toku administracyjnych decyzji merytorycznie w zakresie zarówno podstawy prawnej, jak też merytorycznej w dwóch instancjach; Wszystkie wyżej wskazane zarzuty miały wpływ na orzeczenie, gdyż błędna wykładnia sposobu rozumienia decyzji uchylającej i przekazującej sprawę organowi I instancji również podlega ocenie pod zasadę reformacionis in peius. Tym samym mimo, że rozstrzygnięcie pozwala organowi dokonać ponownie oceny sprawy, to jednak niezgoda na dotychczasowe ustalenia oznacza konieczność poczynienie przeciwnych. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora ARMiR uchylającej decyzję w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej, zdaniem kasatora nie dostrzegł, że organ wydając przedmiotową decyzję naruszył zakaz reformationis in peius, gdyż wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się zamiast orzec co do istoty sprawy. Zarzut ten wprawdzie nie jest powiązany z przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego naruszenie przez Sąd mógłby zarzucać kasator, zaś art. 139 k.p.a. nie był stosowany w postępowaniu sądowym, przez co sąd administracyjny nie mógł go naruszyć, to jednak jego istota możliwa jest do zrekonstruowania na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej (patrz uchwała pełnego składu NSA z 26.10.2009r. sygn. akt I OPS 10/09). Pozostałe zarzuty określone w pkt 2 i 3 wraz z zarzutem z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej mają komplementarny charakter co uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w rozumieniu art. 139 k.p.a. oznacza obiektywne pogorszenie sytuacji odwołującego się. Tzn. organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Istotne jest podkreślenie, że w sytuacji decyzji o charakterze kasatoryjnym, decyzja taka nie zamyka stronie drogi do uzyskania nowej decyzji. Niezależnie od zaprezentowanego wyżej stanowiska, w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że zakaz wynikający z omawianego przepisu nie wiąże organu przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (patrz wyrok NSA z 9.10.2015r. I OSK 392/14 oraz powołane w nim stanowisko judykatury i doktryny). Odnosząc się do skargi kasacyjnej, stwierdzić należy przede wszystkim, że formułując wskazane w niej zarzuty, jej autor pomija, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone ponownie po wyroku z dnia 6 maja 2014 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 162/15. W wyroku tym Sąd uznał, że zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia w decyzji organu odwoławczego, narusza art. 15 k.pa. i zobowiązał organ do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w wypadku stwierdzenia, że w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności. Sąd ten jednocześnie zawarł zobowiązanie, że przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W dniu 10 lipca 2015 roku organ odwoławczy wykonał wskazania Sądu wynikające z ww. wyroku i uchylając decyzję do ponownego rozpoznania, zobowiązał organ pierwszej instancji do rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem prowadzenia przez skarżącego samodzielnej działalności rolniczej oraz ustalenia czy w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Na skutek zmiany adresu zamieszkania beneficjenta doszło do zmiany właściwości miejscowej organu i jako właściwy ponownie rozpoznał sprawę Kierownik Biura Powiatowego w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 roku. W decyzji tej mimo wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zrealizowanych przez organ odwoławczy nadal wskazań tych nie wykonano. Nadto co istotne, organ odwoławczy stwierdził brak zgromadzenia przez organ I instancji materiału dowodowego, który był wcześniej przedmiotem oceny organu odwoławczego (decyzja z 13 czerwca 2014r. i Sądu w sprawie I SA/ Bk 162/15), co skutkowało zasadnym uznaniem przez organ odwoławczy i Sąd I instancji, że organ I instancji rozstrzygał sprawę na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tej sytuacji spełniona została przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a. NSA zauważa, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zobowiązanie do przeprowadzenia "odpowiedniej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zastosowania dyspozycji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011"musi być odczytane z uwzględnieniem wskazań wynikających z decyzji Dyrektora [...] OR ARMiR z dnia [...] lipca 2015 roku (wprost realizującej wytyczne zawarte w wyroku w sprawie I SA/Bk 162/15 "organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy"). Zaś ze wskazań tych wynika, co należy podkreślić w opozycji do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, że "konieczne będzie rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem prowadzenia przez Z. Ł. samodzielnej działalności rolniczej oraz ustalenie czy w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, w wyniku obejścia kryteriów dostępu do pomocy w ramach danego programu pomocowego w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy". Ramy prowadzonego ponownie postępowania zostały zakreślone szeroko zwłaszcza, że jak wskazano, pełnym zgromadzonym w sprawie materiałem, na dzień wydania decyzji organ nie dysponował, co już uzasadniało uchylenie decyzji. Jednocześnie z wytycznych odczytywanych całościowo, na co NSA zwrócił uwagę wyżej, w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku, że wynik postępowania został przesądzony. Takiego skutku nie uzasadnia również autor skargi kasacyjnej, ograniczając się do jednego cytatu na potwierdzenie stawianej tezy, że wytyczne tak sformułowane sugerują rozstrzygnięcie. Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że wytyczne nie zawierają sugestii w zakresie rozstrzygnięcia odnośnie ustaleń dotyczących okoliczności z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, co wyrażone jest słowami "w przypadku nie uznania przez organ I instancji ażeby nastąpiły okoliczności o których mowa w tym przepisie". Natomiast Sąd pierwszej instancji, podzielił argumentację Dyrektora ARMiR, a ocena ta jest prawidłowa, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji naruszył przepisy postępowania poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, który został zgromadzony przez organy ARMiR na poprzednich etapach prowadzonego postępowania, a nie został zgromadzony w aktach sprawy będących w dyspozycji organu I instancji. Ten zaś materiał, co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie ma posłużyć do potwierdzenia już ustalonych okoliczności ale musi być uwzględniony pod kątem okoliczności, których dotychczas organ I instancji nie zbadał. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zwrot "odpowiedniej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego," został użyty w kontekście rozpatrzenia niekompletnego materiału dowodowego przez Kierownika ARMiR i w żaden sposób nie narzuca ostatecznego rozstrzygnięcia temu organowi. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób określony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdyby sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej normy, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie, jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Takich wad uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera. Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił, o czym była mowa wyżej, z jakich przyczyn uznał, że organ wydając decyzję kasacyjną nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Stan faktyczny przyjęty, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie budzi wątpliwości zaś uzasadnienie jest sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który nie reprezentował organu na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 75% stawki minimalnej – 360 zł.