VIII SA/Wa 39/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "kpa"), po rozpatrzeniu odwołania Z. Ł. (dalej: "skarżący") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: "organ I instancji", "Kierownik ARiMR") z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] o odmowie przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy podniósł, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, który w dniu [...] maja 2013 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w ramach której zadeklarował do płatności powierzchnię [...] ha w ramach wariantu 2.1 (uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania) i [...] ha w ramach wariantu 2.3 (trwałe użytki zielone, dla których zakończono okres przestawiania). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], po przeprowadzeniu stosownego postępowania, decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w oparciu o art. 30 rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 ze względu na ustalenie przez organ I instancji stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchylając w całości zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, podniósł m.in., iż w celu wykazania okoliczności, o których mowa w art. 30 rozporządzenia 73/2009, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i zbadanie więzi prawnych, ekonomicznych, personalnych pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, a następnie zweryfikowanie, czy istniała zamierzona koordynacja pomiędzy tymi osobami tj., W. G. (wydzierżawiającym) i Z. Ł. (dzierżawcą). W dniu [...] lipca 2014 r. Kierownik BP ARiMR w [...] wydał w sprawie decyzję nr [...], na mocy której odmówił wnioskodawcy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Powodem odmowy przyznania płatności było w ocenie organu ARiMR zaprzestanie przez wnioskodawcę prowadzenia działalności rolniczej na dzierżawionych gruntach, zaś zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie zostało przejęte. Na skutek odwołania skarżącego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...], w której uchylił w całości skarżoną decyzję organu I instancji i odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, co na mocy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 skutkuje odmową przyznania płatności. Wyrokiem z 6 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 162/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] OR ARiMR w [...] z 14 listopada 2014 r. nr [...]. W ocenie WSA organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania - art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazuje bowiem NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 424/10 niedopuszczalna jest sytuacja, w której decyzja reformatoryjna organu odwoławczego byłaby pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Taki sposób stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszałby bowiem wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Zdaniem Sądu zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Organ odwoławczy - po raz pierwszy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego - uznał, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnego wsparcia. Takie działanie w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. WSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy winien rozpoznać złożone odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji, a w przypadku uznania, że w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor [...] OR ARiMR wydał w dniu [...] lipca 2015 r. decyzję nr [...], na mocy której uchylił skarżoną decyzję organu I instancji nr [...] z [...] lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem organu odwoławczego rozpatrując sprawę ponownie konieczne będzie rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem prowadzenia przez skarżącego samodzielnej działalności rolniczej oraz ustalić, czy w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, w wyniku obejścia kryteriów dostępu do pomocy w ramach danego programu pomocowego w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy. W dniu [...] listopada 2015 r. w związku ze zmianą adresu zamieszkania wnioskodawcy zawiadomieniem nr [...] akta sprawy przekazano do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. W dniu [...] sierpnia 2016 r. Kierownik ARiMR w [...] wydał w sprawie decyzję nr [...], na mocy której odmówił wnioskodawcy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013, poz. 173), art. 3 pkt. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012, poz. 86), § 1, § 2 § 5, § 7, § 9, § 12, § 23, § 26, § 39, § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012, poz. 1164), art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006, art. 4 ust. 6 oraz ust. 8, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 5, art. 16 ust. 5, ust. 6, ust. 7, art. 17 ust. 5, ust. 7, art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011), art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 26 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) (Dz.Urz. UE L 30/16 z 31.01.2009 r.), art. 12 ust. 1 lit. d i ust. 3, art. 23, art. 72 ust. 1, ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316/65 z 02.12.2009), § 2, § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów (Dz. U. z 2010 r. Nr 67, poz. 434 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż skarżący utracił posiadanie gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, bowiem jak wynika z pisma złożonego przez stronę postępowania w dniu [...] lipca 2013 r. umowa dzierżawy na działki o numerach [...], [...], [...] oraz [...] i [...] została wypowiedziana. Organ wskazuje ponadto, że według oświadczenia rolnika z dnia [...] lipca 2014 r. działalność rolnicza na tych gruntach prowadzona była do końca 2013 roku, po zebraniu plonów grunt został zaorany i przekazany następnie właścicielowi, zaś samo zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie zostało przekazane. Organ I instancji w treści uzasadnienia decyzji wskazał również, że w jego ocenie fakt wypowiedzenia umowy dzierżawy nie może być potraktowany jako siła wyższa lub nadzwyczajna okoliczność, która nie mogła być przewidziana przez rolnika w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zdaniem organu rolnik podejmujący 5-letnie zobowiązanie na dzierżawionych działkach powinien mieć na względzie, że umowa może być wypowiedziana i zabezpieczyć się przed ryzykiem jej zerwania. Umowy zawarte ze skarżącym zostały zawarte na okres 10 lat z zastrzeżeniem, że mogą być zerwane za pisemnym ich wypowiedzeniem. Organ I instancji wskazał następnie, że zgodnie z § 39 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013, poz. 361 ze zm.) płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niespełnieniem warunków przyznania płatności określonych w rozporządzeniu. We wniesionym odwołaniu skarżący decyzji organu I instancji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że wypowiedzenie umowy dzierżawy Z. Ł. nie można uznać za inną okoliczność, której nie mógł on przewidzieć przy podejmowaniu się zobowiązania rolnośrodowiskowego i stanowiący element niezależny od rolnika, o której mowa w art. 45 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006, gdy wypowiedzenie umowy dzierżawy dokonane zostało niezgodnie z obowiązującą strony umową, ale również dokonane zostało niezgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Skarżący podkreślił, że organ odmówił przyznania płatności pomimo tego, że w roku 2013 beneficjent prowadził uprawę na działkach wydzierżawionych od właściciela, który bezpodstawnie wypowiedział umowę dzierżawy. Wniósł o zbadanie przez organ ARiMR, czy kształt umowy dzierżawy oraz ogólnoobowiązujące przepisy prawa pozwalały na dokonanie wypowiedzenia umowy przez jedną ze stron. W tym kontekście organ nie wskazał bowiem, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ uznał, że oczywistym i wiadomym dla strony była niemożność kontynuacji zobowiązania w momencie jego podejmowania. Organ odwoławczy na podstawie wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] października 2016 r. uchylając w całości zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, podniósł następująca argumentację: Przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, tj. § 2 ust. 1, § 3, § 5 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 1, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.; dalej" "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"). Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że badając sprawę wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, organ ARiMR winien dokonać weryfikacji warunków przyznania tej płatności wskazanych w szczególności w § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Odnosząc powyższe przepisy do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ odwoławczy podniósł, że w trakcie postępowania ustalono, że skarżący w dniu [...] maja 2013 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, zaś w dniu [...] lipca 2013 r. poinformował organ ARiMR o wypowiedzeniu z dniem [...] lipca 2013 r. umowy dzierżawy dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...], co miało uniemożliwić mu dalszą realizację zobowiązania na tych działkach. W toku prowadzonego postępowania strona wskazywała, że mimo wypowiedzenia umowy dzierżawy prowadziła działalność rolniczą na działkach deklarowanych we wniosku. W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. oświadczyła, że po zebraniu plonów kukurydzy, zaorany grunt został przekazany właścicielowi. Wersję tą potwierdził właściciel działek [...], [...] i [...] W. G., który zeznając w sprawie wniosku o przyznanie płatności W. T. wskazał, że działki były użytkowane przez dzierżawców po wypowiedzeniu umowy - zebrali oni plony, a jesienią przygotowali grunt do użytkowania na przyszły rok. W roku 2014 dzierżawcy na grunt już nie wchodzili. Zdaniem organu odwoławczego wskazane przez stronę oraz świadka okoliczności świadczą zatem o tym, że skarżący prowadził działalność rolniczą na deklarowanych do płatności działkach [...], [...] i [...] do końca roku 2013. Okoliczność wypowiedzenia umowy dzierżawy dotyczącej działek [...], [...] i [...] nie miała zatem wpływu na realizację zobowiązania przez rolnika w roku 2013. Uznać zatem należało, że w odniesieniu do roku 2013 warunek przyznania płatności rolnośrodowiskowej opisany w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nie został przez wnioskodawcę naruszony. W tym kontekście za przedwczesne Dyrektor ARiMR uznał rozpatrywanie przez organ I instancji okoliczności wypowiedzenia umowy dzierżawy w kontekście uznania tej czynności za działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Jak wynika bowiem z treści art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE nr L 368/15 z 23.12.2006) oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, kwestia działania siły wyższej powinna być rozpatrywana w kontekście wymaganego zwrotu przyznanej pomocy, a nie przyznania tej pomocy. Organ odwoławczy wskazał, iż skoro w trakcie postępowania ustalono, że począwszy od roku 2014 skarżący definitywnie nie realizował zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w roku 2011 (nie prowadził właściwej działalności rolniczej i nie spełniał wymogów w ramach deklarowanego wariantu) na działkach [...], [...] i [...], to kwestia wypowiedzenia umowy dzierżawy przez właściciela gruntów winna być rozpatrywana w odrębnym postępowaniu dotyczącym ewentualnego zwrotu przyznanej pomocy. Dalej Dyrektor ARiMR zauważył iż we wniosku o przyznanie pomocy skarżący poza działkami deklarowanymi na działkach ewidencyjnych [...], [...] i [...], deklarował także realizację zobowiązania na działce rolnej E położonej na działkach ewidencyjnych [...] i [...], a zarówno umowa dzierżawy zawarta z W. G., jak i późniejsze jej wypowiedzenie, nie obejmowało tych działek ewidencyjnych. Wskazał, iż wprawdzie strona w treści składanych wyjaśnień wskazuje na wypowiedzenie umowy dzierżawy dotyczące również działek [...] i [...] to zauważył, że z dokumentu datowanego na [...] lipca 2013 r. - wypowiedzenie umowy dzierżawy skierowane do M. B. (autorstwa skarżącego), wynika, że umowę dzierżawy zawartą z M. B. w dniu [...] marca 2011 r. wypowiada Z. Ł., a nie właściciel gruntu – M. B.. Zdaniem organu odwoławczego nie można w takiej sytuacji w jednakowy sposób dokonać oceny okoliczności, gdzie umowę wypowiada dzierżawca – Z. Ł. (strona postępowania) i okoliczności, w której inna umowa dzierżawy została wypowiedziana przez właściciela gruntów – W. G., w kontekście uznania bądź nie uznania tych okoliczności za przejaw działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Trudno uznać, aby wypowiedzenie umowy dzierżawy dokonane przez samego rolnika było zdarzeniem od niego niezależnym i nieprzewidywalnym. Dyrektor ARiMR wskazał, że o ile fakt prowadzenia działalności po wypowiedzeniu umowy dzierżawy na działkach [...], [...] i [...] do końca roku 2013 potwierdza strona oraz świadek postępowania (W. G.), to nie zostało przez organ I instancji do końca wyjaśnione, czy działalność po wypowiedzeniu umowy przez samego skarżącego była przez niego nadal prowadzona na działkach nr [...] i [...]do końca tego roku, tj. czy zobowiązanie zostało dochowane odnośnie roku, którego dotyczył wniosek o przyznanie płatności. Nadto podniósł, iż w toku prowadzonego dotychczas postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w prawomocnym wyroku z 6 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 162/15 uchylając decyzję organu odwoławczego wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy winien rozpoznać złożone odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji, a w przypadku uznania, że w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym decyzją nr [...] Dyrektor [...] OR ARiMR realizując wytyczne i dokonaną ocenę prawną WSA, uchylił skarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie konieczne będzie rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem prowadzenia przez skarżącego samodzielnej działalności rolniczej oraz ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, w wyniku obejścia kryteriów dostępu do pomocy w ramach danego programu pomocowego w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy. Zgodnie zatem ze wskazaniem organu odwoławczego, a pośrednio zgodnie z oceną prawną i wskazaniem co do dalszego postępowania sformułowaną przez WSA, okoliczność stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozpatrywanej sprawie, winna być zatem, zdaniem Dyrektora ARiMR, przedmiotem rozważań organu I instancji. Dyrektor ARiMR zauważył także, iż akta sprawy przekazane wraz z odwołaniem będącym przedmiotem rozpatrywania, obecnie nie zawierają wszystkich materiałów, które mogą potwierdzać istnienie okoliczności, o których wspominał organ odwoławczy w treści decyzji nr [...]. Nadto Kierownik ARiMR w [...] nie przeprowadził odpowiedniej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zastosowania dyspozycji art. 4 ust.8 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011. Ponadto organ I instancji nie dokonał również uzupełnienia materiału dowodowego, na który powoływał się wcześniej Dyrektor [...] OR ARiMR w treści decyzji nr [...] oraz dokonał błędnej oceny posiadanego materiału dowodowego pod kątem realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez rolnika w roku 2013. Rozpatrywanie zaś okoliczności dotyczących tworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności i ewentualna zmiana podstawy materialnoprawnej na etapie prowadzonego obecnie postępowania odwoławczego, jak wskazał WSA w wyroku z 6 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 162/15 zapadłym w niniejszej sprawie, stanowiłby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjnego postępowania. Od takiego nowego rozstrzygnięcia stronie nie służy bowiem odwołanie w toku instancji. Konkludując Dyrektor ARiMR stwierdził, że w powyższej sprawie zachodzi konieczność ponownego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wyczerpujące przeprowadzenie analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w celu ustalenia, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego wsparcia. Konieczne będzie również uzupełnienie dokumentacji akt sprawy o takie dowody lub materiały, które pozwolą na odniesienie się przez organ I instancji do okoliczności i ustaleń faktycznych opisanych w decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR nr [...] dotyczących sposobu prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącego, a także innych wnioskodawców prowadzących działalność na gruntach wydzierżawionych od W. G. w podobny sposób. Organ winien zatem odpowiedzieć na pytanie, czy w okolicznościach sprawy można uznać, że działalność skarżącego nie była prowadzona na jego rzecz, rachunek i ryzyko i czy mogło dojść w tej sytuacji do sztucznego podziału większego gospodarstwa mającego na celu ominięcie przepisów dotyczących limitów powierzchniowych i uzyskania w ten sposób większej kwoty płatności. W przypadku nie uznania przez organ I instancji ażeby nastąpiły okoliczności, o których mowa w art. 4 ust.8 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011, konieczne będzie przeprowadzenie weryfikacji warunków przyznania płatności opisanych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, w szczególności ustalenie, czy strona postępowania realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe na działkach [...] i [...] po wypowiedzeniu umowy dzierżawy w dniu [...] lipca 2013 r. tj. do końca roku 2013. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, pismem z dnia 14 grudnia 2016 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na zapadłą decyzję, a polegające na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego tj.: 1) art. 139 w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez przyjęcie wykładni, która wyłącza stosowanie zasady reformationis in peius od decyzji o charakterze kasatoryjnym, gdy tymczasem nie ma ku temu rzeczywistych przesłanek, przy zastosowaniu wykładni językowej ani systemowej w związku ze zdaniem drugim art. 139 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy wydał de facto decyzję na niekorzyść strony odwołującej się przez uchylenie w całości uprzednio zaskarżonej decyzji Kierownika i nie orzekł co do istoty w oparciu o prawidłową podstawę prawną w zw. z art. 15 kpa, przy czym jednocześnie organ nie wskazał, w jaki sposób zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo lub narusza interes społeczny; 2) art. 138 § 2 w zw. z 136 kpa poprzez przyjęcie jako przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej dla uzupełnienia treści uzasadnienia oraz jedynie w celu "przeprowadzenia odpowiedniej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zastosowania art. 4 ust 8 Rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 oraz dokonał jego błędnej oceny", a zatem, gdy de facto nie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; 3) art. 15 w zw. z art. 136 kpa poprzez ich niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy w toku administracyjnych decyzji merytorycznie w zakresie zarówno podstawy prawnej, jak też merytorycznej w dwóch instancjach. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał twierdzenia zawarte w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR z dnia [...] października 2016 r. należy zauważyć, iż ma ona charakter kasacyjny, w związku z czym kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 kpa jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl). Ustawodawca przewidział więc możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 kpa, ale również art. 15 kpa statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych rozważań należy wyprowadzić wniosek, że zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR jest zgodne z art. 138 § 2 kpa oraz wskazuje okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Otóż organ odwoławczy uznał (co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji nie odpowiada dyspozycji przepisów regulujących kwestię przyznawania płatności rolnośrodowiskowej, a ponadto stwierdził brak zgromadzenia przez organ I instancji całości materiału dowodowego, który był wcześniej przedmiotem oceny organu odwoławczego (tj. decyzja Dyrektora [...] OR ARiMR z [...] czerwca 2014 r.) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w wyroku z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt: I SA/Bk 162/15, co skutkowało rozstrzygnięciem sprawy przez organ I instancji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Prawidłowo zatem Dyrektor ARiMR uznał w tej sytuacji, że zachodzi konieczność uzupełnienia tego materiału dowodowego i jego oceny przez organ I instancji w prowadzonym ponownie postępowaniu. Jednocześnie, mając na uwadze wskazania zawarte w ww. wyroku z 6 maja 2015 r. , organ odwoławczy uznał, że dokonanie tych czynności dopiero na etapie postępowania odwoławczego stanowić mogłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa. Ponadto w kontrolowanej przez Sąd decyzji, organ odwoławczy uznał za konieczne uzupełnienia materiału dowodowego i w jego oparciu zbadanie, czy w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, ze zm.). W sytuacji uznania, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego wsparcia, organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu weryfikacji warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w szczególności ustalenia, czy strona postępowania realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe na działkach [...] i [...], po wypowiedzeniu umowy dzierżawy w dniu [...] lipca 2013 r., tj. do końca roku 2013, która to okoliczność w ogóle nie była przedmiotem podlegającym badaniu przez organ I instancji. Sąd zgadza się z argumentacją Dyrektora ARiMR, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji naruszył przepisy postępowania poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, który został zgromadzony przez organy ARiMR na poprzednich etapach prowadzonego postępowania, a nie został zgromadzony w aktach sprawy będących w dyspozycji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, iż decyzja uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji polegająca na odmowie przyznania płatności i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie jest decyzją wydaną na niekorzyść strony, gdyż nie przesądza o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Zwrot - odpowiednie rozpatrzenie sprawy, został użyty w kontekście rozpatrzenia niekompletnego materiału dowodowego przez Kierownika ARiMR i w żaden sposób nie narzuca ostatecznego rozstrzygnięcia temu organowi, a wskazuje jedynie na konieczność odpowiedniego zgromadzenia tego materiału. W związku powyższym zarzut naruszenia art. 139 w związku z art. 138 § 2 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w składzie orzekającym uznał zatem, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy tj. okoliczności czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego wsparcia lub/i ustalenie, czy deklarowane powierzchnie działek [...] i [...] spełniają warunki przyznania płatności, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji uzasadniało zastosowanie przez Dyrektora ARiMR dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Sąd dokonując kontroli sądowej w ramach rozpoznawanej sprawy z urzędu, nie stwierdził innych naruszeń prawa zarówno materialnego, jak i postępowania, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w kontrolowanej sprawie decyzji. W związku z powyższym uznając złożoną skargę za niezasadną, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.