I OSK 843/18

Dnia 25 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 605/17 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. [pic] I OSK 843/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł P. M.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), dalej ustawa, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że śmierć osoby wymagającej opieki po przeszło roku od sprawowania opieki przez skarżącego, z którego to powodu zrezygnował z zatrudnienia i w czasie dochodzenia przed właściwym organem do spraw orzekania o niepełnosprawności spełnienia warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, dyskwalifikuje wniosek o przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za czas sprawowania opieki, podczas gdy skarżący mógł wykazać spełnienie warunku z art. 17 ust. 1b ustawy dopiero na skutek przedłożonej organowi I instancji decyzji Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w E. z dnia [...] października 2016 r., uchylającej orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w E. z dnia [...] października 2015 r. w zakresie pkt IV, określającego datę powstania niepełnosprawności; 2/ art. 24 ust. 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że ma on w sprawie zastosowanie; 3/ art. 24 ust. 2a ustawy poprzez jego niezastosowanie, pomimo że stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji tego unormowania; 4/ art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że przepis ten uniemożliwia uwzględnienie wniosku skarżącego z uwagi na otrzymywanie za wnioskowany okres specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy skarżący nie żąda równoległej wypłaty świadczeń, ale różnicy pomiędzy przysługującym świadczeniem pielęgnacyjnym, a otrzymywanym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, o który zmuszony był wnioskować z uwagi na dochodzenie przed właściwym organem do spraw orzekania o niepełnosprawności stwierdzenia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy i koniecznością posiadania środków na utrzymanie z powodu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną mamą; 5/ art. 32 ust. 1 w zw. z at. 32 ust. 1a ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że konstytutywny charakter decyzji przyznającej skarżącemu kasacyjnie uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego, sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji skonsumowanych za okres już miniony, w sytuacji gdy w sprawie wystąpiły "inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń"', albowiem decyzja wydana przez Wojewódzki Organ ds. Orzekania o Niepełnosprawności, od której uzależnione jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zapadła po śmierci matki, nad którą sprawował opiekę, na którą to okoliczność w wyniku przewlekłości postępowania organu strona nie miała żadnego wpływu, a ponadto uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej nastąpiłaby z korzyścią dla zainteresowanego; 6/ art. 2, art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie przy interpretacji powołanych przepisów ustawy; 7/ art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji naruszyły prawo materialne we wskazanym powyżej zakresie; 8/ art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego ustalenia przez organy administracji publicznej i Sąd I instancji, że prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego można rozważać dopiero od momentu złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, a nie za okres wsteczny od momentu wystąpienia z wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (opłata nie została uiszczona w całości ani w części). Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., II FSK 487/16). W niniejszej sprawie granice sprawy administracyjnej wyznaczone zostały przez skarżącego, który we wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. zwrócił się o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Kwestię tę regulował art. 17 ust. 1 ustawy, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1/ matce albo ojcu, 2/ opiekunowi faktycznemu dziecka, 3/ osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4/ innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przedmiot sprawy administracyjnej był zatem jasno i precyzyjnie określony przez wnioskodawcę – sprawa dotyczyła ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Żądanie zawarte we wniosku skarżącego wyznaczało granice sprawy administracyjnej, którą organ w ramach swoich kompetencji musiał rozstrzygnąć w oparciu o właściwą podstawę prawną – art. 17 ust. 1 ustawy. Poruszając się w tak wyznaczonych granicach sprawy administracyjnej organy ustaliły, że w momencie złożenia wniosku osoba, nad którą opieką sprawował wnioskodawca, zmarła w dniu [...] października 2016 r., a więc przed złożeniem wniosku. Zgodzić się należy z oceną dokonaną przez Sąd I instancji, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznawane jest nie na osobę wymagającą wychowania, utrzymania lub opieki, ale innej osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki. Tym samym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w razie śmierci osoby, której miała dotyczyć opieka osoby wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne, a zatem bezprzedmiotowe staje się rozstrzyganie o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osoby nieżyjącej. Z uwagi bowiem na takie zdarzenie prawne, opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie może już być sprawowana. Tym samym nie może być mowy o spełnieniu przez kogokolwiek przesłanek warunkujących możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli wniosek o ustalenie prawa do takiego świadczenia złożony został po śmierci osoby. Wniosek skarżącego o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy determinuje wynik niniejszej sprawy. Tymczasem wydaje się, że skarżący chciałby połączyć kilka różnych postępowań administracyjnych w jedno, choć z punktu widzenia legalności działania organów administracji niedopuszczalne jest łączenie różnych postępowań, mających inne podstawy prawne, w jedno postępowanie rozstrzygane jedną decyzją administracyjną. Bez prawnego znaczenia w tej sytuacji są podnoszone przez autora skargi kasacyjnej okoliczności związane z brakiem winy skarżącego odnośnie do przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia daty powstania niepełnosprawności jego matki, jak również dotyczące wyłącznie zamiaru uzyskania różnicy w wypłacanym wcześniej (na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r, z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz z dnia [...] listopada 2016 r.) specjalnym zasiłku opiekuńczym a świadczeniem pielęgnacyjnym za okres wypłacania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a wiec za okres, gdy sprawował opiekę nad żyjącą wówczas niepełnosprawną matką. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (nawet złożony w trybie art. 24 ust. 2a ustawy) może zostać pozytywnie rozpatrzony jedynie wówczas, gdy osoba, nad którą opiekę wnioskodawca sprawuje, wciąż żyje. Nie może on z kolei służyć do wyrównania wysokości świadczeń, które w ocenie wnioskodawcy były zbyt niskie, choćby i z powodu nazbyt długiego postępowania zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Kwestią te są bowiem rozstrzygane przez odrębne organy i stanowią odrębne sprawy administracyjne. Nie mogły również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1a ustawy. W myśl tych przepisów organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń (ust. 1). Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody (ust. 1a). Rację też należy przyznać sądowi I instancji, że analiza tych przepisów nie daje podstaw do twierdzenia, iż decyzja uchylająca czy zmieniająca może działać ze skutkiem ex tunc. Jak wcześniej podkreślono granicę sprawy wyznaczał wniosek skarżącego o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, który musiał zostać rozpatrzony na podstawie przepisów art. 17 ustawy. Tymczasem regulacje zawarte w art. 32 ustawy stanowią podstawę do wydania rozstrzygnięcia w zupełnie innej sprawie. Przede wszystkim postępowanie w tym trybie może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu (art. 32 ust. 1b). Po drugie postępowanie prowadzone w oparciu o te przepisy dotyczy wyłącznie zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej. Skarżący ubiegał się dopiero o wydanie w stosunku do niego decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem ten tryb postępowania nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W sytuacji skarżącego mógłby on, o ile organy administracji uznałyby, że zachodzą do tego przesłanki i wszczęłyby z urzędu postępowanie, dotyczyć wyłącznie decyzji o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należy jednak podkreślić, że dwie decyzje w tym przedmiocie zostały już niejako "skonsumowane" przez skarżącego (minął okres, na jaki przyznany mu został specjalny zasiłek opiekuńczy), z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. organ I instancji stwierdził wygaśniecie trzeciej decyzji (z dnia V listopada 2016 r., a wiec wydanej już po śmierci matki skarżącego) w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie było zatem w obrocie prawnym decyzji, którą można było uchylić lub zmienić w trybie art. 32 ustawy. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów konstytucyjnych (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej). Przepisy te stanowią wzorce konstytucyjne, które realizowane są następnie w ustawach, w tym przypadku w ustawie o świadczeniach rodzinnych, której przepisy, jak wykazał to Naczelny Sąd Administracyjny, nie zostały naruszone przez Sąd I instancji, jak również przez orzekające wcześniej organy administracji. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zostały uzasadnione w taki oto sposób, że Sąd I instancji oddalił skargę, zamiast ją uwzględnić, mimo naruszenia przez organy przepisów materialnych i mimo błędnego ustalenia stanu faktycznego. Skoro jednak do naruszeń takich przed organami nie doszło, oddalenie skargi należy uznać za legalne. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu – adwokatowi P. C., wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.