I OZ 899/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 184/17 o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów postanawia: oddalić zażalenie Skarb Państwa – Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], którym organ odwoławczy przyznał A. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Usług Motoryzacyjnych i Transportowych Pomoc Drogowa "[...]" zwrot wydatków i wynagrodzenie za usunięcie i dozór pojazdów w łącznej kwocie [...] zł, obciążył ww. kosztami Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] oraz zobowiązał ten organ do ich wypłaty na rzecz A. M. Wraz ze skargą skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając wniosek Naczelnik Urzędu Skarbowego wskazał, że zaskarżone postanowienie nakłada na Skarb Państwa (Naczelnika Urzędu Skarbowego) obowiązek zapłaty wynagrodzenia w znacznych kwotach, które nie zostały uwzględnione w budżecie jednostki. Kwota [...] zł nie została zabezpieczona w budżecie Izby Skarbowej w [...], a Naczelnik Urzędu Skarbowego od dnia 1 kwietnia 2015 r. nie jest jednostką budżetową w tym ujęciu (urząd nie posiada konta budżetowego i nie jest też dysponentem środków, o których mowa w ustawie o finansach publicznych). Ponadto w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla Skarbu Państwa, ponieważ wypłata spornych należności może spowodować konieczność zwrotnego ich dochodzenia. Obciążenie Naczelnika Urzędu Skarbowego obowiązkiem wypłaty wynagrodzeń za usunięcie i dozór pojazdów jest, jak wskazano w skardze wadliwe i pozbawione mocy prawnej i jako takie powinno zostać uchylone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 184/17 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu I instancji, twierdzenie o braku formalnych możliwości dysponowania środkami określonymi w postanowieniu i przeszkodach w ich wypłacie nie zostało poparte bardziej wnikliwymi wyjaśnieniami ani stosownymi dokumentami. Nie wykazano, że Skarb Państwa reprezentowany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego (Izbę Administracji Skarbowej) nie posiada środków w budżecie na dokonanie wypłaty w celu wykonania zaskarżonego postanowienia. Nie przedstawiono zwłaszcza jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na ograniczone możliwości finansowe Skarbu Państwa (danego Urzędu Skarbowego lub Izby Administracji Skarbowej) i przyczyny, ze względu na które dokonanie dodatkowych wypłat mogłoby doprowadzić do powstania po stronie dysponenta znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Przyjęcie, że uszczuplenie finansów spowodowane wypłatą środków mogłoby skutkować wstrzymaniem wykonania postanowienia możliwe byłoby jedynie wówczas, gdyby zagrażało funkcjonowaniu zobowiązanego podmiotu czy realizacji jego zadań. Sąd stwierdził, że oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w oparciu o argumenty w nim zawarte, jak i informacje wynikające z akt sprawy, nie był w stanie wywieść, jaki wpływ na budżet Naczelnika Urzędu Skarbowego (obecnie Izby Administracji Skarbowej) będzie miała wypłata środków w wysokości określonej w zaskarżonym postanowieniu. Z braku takich danych Sąd nie mógł określić, czy na skutek wykonania postanowienia mogą wystąpić okoliczności sprowadzające niebezpieczeństwo wyrządzenia Skarbowi Państwa znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."). Odnosząc się zaś do argumentu, że wypłata spornych należności może spowodować konieczność zwrotnego ich dochodzenia w przyszłości, Sąd wskazał, że wypłata zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów przedsiębiorcy, na którego rzecz je orzeczono, jak każde świadczenie finansowe jest ze swej istoty czynnością odwracalną. Wobec tego w razie uwzględnienia skargi środki te powinny zostać Skarbowi Państwa zwrócone, zatem nie ma mowy o nieodwracalności skutków wykonania zaskarżonego postanowienia. Wstrzymanie wykonania postanowienia z tego powodu można by rozważać jedynie wówczas, gdyby uprawdopodobnione zostało, iż uprawniony na podstawie postanowienia podmiot znajdowałby się w sytuacji finansowej, która zagrażałaby możliwości skutecznego dochodzenia zwrotnego wypłaconych kwot (np. trwała niewypłacalność). Takie okoliczności nie zostały jednak przedstawione we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Skarb Państwa – Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] w [...], w złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego postanowienia SKO w [...]. W ocenie wnoszącego zażalenie, dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia istotne jest jaki organ odpowiada za zobowiązania określone w postanowieniu SKO w [...]. Sporna kwota nie została zabezpieczona w budżecie Izby Administracji Skarbowej w [...], a Naczelnik Urzędu Skarbowego od dnia 1 kwietnia 2015 r. nie jest jednostką budżetową w tym ujęciu. Od tego dnia to bowiem Dyrektor Izby Skarbowej w [...] stał się podmiotem praw i obowiązków w zakresie regulowania zobowiązań naczelników urzędów skarbowych województwa wielkopolskiego, a także stał się wyłącznym dysponentem środków finansowych dla urzędów skarbowych w województwie, prowadząc ich gospodarkę finansową i księgowość rachunkową. Skutkiem powyższego jest prawna i faktyczna niemożliwość przedłożenia przez Skarb Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] dokumentów wskazujących na ograniczone możliwości finansowe, ponieważ organ ten nie prowadzi rachunkowości, a w konsekwencji nie ma możliwości wystąpienia do ministra właściwego do spraw finansów publicznych o zabezpieczenie tych środków. Zdaniem skarżącego, czynności związane z koniecznością ewentualnego zwrotnego dochodzenia spornej kwoty mogą się wiązać z długotrwałym i kosztownym dla Skarbu Państwa procesem. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że nawet ewentualne przyszłe dochodzenie spornych należności od podmiotu prowadzącego parking, jakkolwiek może znaleźć umocowanie w przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu i świadczeniu nienależnym, to istnieje ryzyko braku możliwości zwrotnego odzyskania tych należności. Ewentualny proces związany ze zwrotnym dochodzeniem spornych kwot okazać się może procesem długotrwałym, zaś sytuacja finansowa podmiotu jest okolicznością dynamiczną, zmieniającą się. Na uwagę zasługuje także okoliczność, że obciążenie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w [...] obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów jest wadliwe i pozbawione podstawy prawnej, bowiem w innych, analogicznych sprawach WSA w Poznaniu stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do obciążania organu spornym wynagrodzeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Z treści art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że na wniosek skarżącego sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości bądź w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co wynika z treści art. 61 § 3 P.p.s.a. Przez pojęcie szkody użyte w tym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Ponadto do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno zatem wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1191/16, postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OZ 1298/16). Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie wnioskodawca takich okoliczności nie wykazał. Należy także podkreślić, że każda decyzja czy postanowienie zobowiązujące do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, może też powodować pewne problemy w zabezpieczeniu środków, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować ochronę tymczasową przewidzianą w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sama okoliczność powstania po stronie zobowiązanego obowiązku wypłaty określonej sumy pieniężnej nie stanowi bowiem jeszcze o spełnieniu przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno uznać, że wykonanie zaskarżonego postanowienia może spowodować skutki omawiane powyżej, skoro zobowiązanym jest w istocie Skarb Państwa, a zobowiązanie ma charakter bezsprzecznie odwracalny. Wskazać ponadto należy za Sądem pierwszej instancji, że twierdzenia wnioskodawcy o braku zabezpieczenia tak w budżecie Urzędu, jak i w budżecie Izby Skarbowej w [...] kwoty przeznaczonej na wypłatę sumy objętej zaskarżonym postanowieniem nie zostały poparte jakimikolwiek dokumentami, z których wynikałaby rzeczywista sytuacja finansowa skarżącego organu lub organu nad nim nadrzędnego, potwierdzająca powyższe. Tym samym wnioskodawca uniemożliwił dokonanie oceny, czy rzeczywiście wypłata odszkodowania będzie stanowić dla jego budżetu tak znaczne obciążenie. W rezultacie należało przyjąć, iż niebezpieczeństwo takie nie zostało uprawdopodobnione. Za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego postanowienia nie mogą również przemawiać argumenty odnoszące się do wadliwości tego aktu. Należy bowiem podkreślić, że w postępowaniu incydentalnym wszczętym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienia), Sąd nie jest uprawniony do badania legalność tej decyzji (postanowienia). Zatem podnoszone we wniosku kwestie niezgodnego z prawem obciążenia Naczelnika Urzędu Skarbowego obowiązkiem wypłaty wynagrodzeń za usunięcie i dozór pojazdów pozostają poza przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.