I OSK 374/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 135/17 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 135/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Skarżąca pismem z dnia [...] września 2014 r. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wniosek o informację: 1. czy w dniach od [...] listopada 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. została przeprowadzona wizja budynku przy ul. [...] we W., 2. jeżeli była przeprowadzona wizja przez organ, to wniosła o udostępnienie do wglądu protokołu z tej czynności z dnia [...] stycznia 2014 r. w trybie dostępu do informacji publicznej, nadto zażądała udostępnienia do wglądu: - postanowienia organu nr [...], z dnia [...] grudnia 2013 r., - odpowiedzi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. na ww. postanowienie, - decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], strony tytułowej projektu budowlanego i dziennika budowy, zawiadomienia o zmianie kierownika budowy z dnia [...] października 2013 r., oświadczenia kierownika budowy z [...] czerwca 1990 r., zaświadczenia DOIIB z dnia [...] grudnia 2012 r., - oświadczenia kierownika budowy p. J. T., - opinii technicznej sporządzonej przez G. D.. Organ w piśmie z dnia [...] października 2014 r., poinformował skarżącą o nieprzeprowadzeniu kontroli w dniach wskazanych we wniosku. Wskazał natomiast, że kontrola miała miejsce w dniu [...] stycznia 2014 r., a protokół przesłano skarżącej. Ponadto, organ powiadomił skarżącą o możliwości wglądu w tę dokumentację oraz udostępnił skarżącej postanowienie organu nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Co do pozostałych dokumentów organ wskazał, że nie stanowią dokumentów urzędowych, zatem w myśl art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p., nie podlegają udostępnieniu w tym trybie. Organ podkreślił, że wnioski i wyjaśnienia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kierowane do organu nie są dokumentami urzędowymi w myśl ww. przepisu. Skarżąca złożyła skargę na bezczynność i przewlekłość organu. Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 289/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I oddalił skargę. W tym miejscu wypada zaznaczyć, ze na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik organu oświadczyła, że ww. decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], nie została udostępniona skarżącej, gdyż uznano, że organ nie był jej wytwórcą, ani dysponentem, w związku z czym skarżąca powinna zwrócić się do organu, który wydał decyzję, o jej udostępnienie. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2284/15, uchylił zaskarżony wyrok w pkt I i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji powinien ocenić charakter żądanych informacji, a następnie rozważyć, czy dane te (nie dokumenty, bo nie o nie chodzi, a o zawartą na tych nośnikach wiedzę) w całości stanowią informację publiczną i czy podlegają udostępnieniu, czy ochronie, a w konsekwencji czy organ pozostaje w bezczynności, czy też nie. W zależności od wyników tej operacji należy podjąć stosowne rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym obecnie wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazując, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela w pełni argumentację organu w zakresie odmowy udostępnienia przez ten organ decyzji Prezydenta Miasta W., bowiem należy przyjąć, że stosownej ochrony danych w niej zawartych nie może zapewnić podmiot dysponujący kopią decyzji. Wniosek w takim przypadku winien zostać skierowany do organu, który ją wydał a nie tego, który nią dysponuje. Sąd stwierdził, że w zakresie udostępnienia ww. decyzji organ nie był bezczynny. Sąd podzielił również stanowisko organu dotyczące pozostałych dokumentów wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., spółdzielnia mieszkaniowa nie mieści się w kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Wynika to z faktu niedysponowania przez spółdzielnie mieszkaniowe majątkiem publicznym, lecz prywatnym oraz faktu, że nie reprezentują one osób, które dysponują majątkiem publicznym. Majątek spółdzielni mieszkaniowych stanowi prywatną własność jej członków. Z tego względu informacji (dokumentów) wytworzonych przez spółdzielnię mieszkaniową nie można uznać za informację publiczną udostępnianą na podstawie przepisów ustawy. Ponadto Sąd podkreślił, że nawet jeżeli dokumenty te zostały przekazane organowi administracyjnemu, to nie stają się one z tego tytułu informacją publiczną. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj.: a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie dotyczy sprawy publicznej; b) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 4 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że wyłączenie z zakresu podmiotowego tej ustawy spółdzielni mieszkaniowych implikuje, że żadna z informacji wytworzonych przez ten podmiot nie stanowi informacji publicznej w sensie przedmiotowym; c) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez uznanie, że od organu jako dysponenta dokumentu, a nie jego wytwórcy, nie można żądać kopii dokumentu; d) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i brak dokonania oceny treści dokumentów objętych skargą; e) art. 190 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który jasno wskazał, że przedmiotem rozważenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy winna być ocena charakteru żądanych informacji w rozumieniu danych i zawartej na określonych nośnikach wiedzy (nie ograniczając się do oceny charakteru dokumentów). Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odniósł się do zarzutów w niej podniesionych. W konkluzji stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji; Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy objęte wnioskiem skarżącej informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej sformułował go w sposób częściowo błędny, a częściowo nieprecyzyjny. Należy podkreślić, że art. 6 u.d.i.p., dzieli się jedynie na dwa ustępy, natomiast autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 6 ust. 4. Wobec braku takiego przepisu w ustawie nie sposób odnieść się do zarzutu jego naruszenia. Ponadto, autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, który z ustępów art. 2 ustawy jest przedmiotem zarzutu, podczas gdy przepis ten zawiera dwie jednostki redakcyjne. Ponieważ nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie takich uchybień, można w tym miejscu odnieść się jedynie do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wedle którego każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W granicach powyższego zarzutu nie sposób uznać, aby zasadnie autor skargi kasacyjnej zarzucał, że decyzja Prezydenta Miasta W. "nie dotyczyła sprawy publicznej" bowiem takiego twierdzenia nie zaprezentował Sąd pierwszej instancji. Organ oraz Sąd pierwszej instancji stwierdziły, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł udzielić informacji publicznej w zakresie udostępnienia decyzji Prezydenta Miasta W., bowiem obowiązany do udostępniania informacji publicznej jest podmiot będący w posiadaniu informacji. Taka konkluzja jest uzasadniona w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jednak jedynie w takim zakresie w jakim obligują go do tego przepisy ustawy. Z brzmienia powołanego wyżej przepisu wynika, że dysponent dokumentu nie jest podmiotem obowiązanym do jego udostępnienia, lecz jego posiadacz. Natomiast posiadaczem jest ten, który daną rzeczą lub, jak w niniejszej sytuacji, informacją włada jak właściciel. Należy podkreślić, że jedynie organ, który wytworzył daną informację jest w stanie zapewnić odpowiednią ochronę danych w niej zawartych podlegających ochronie np. na podstawie przepisów o ochronie danych osobowych. W świetle powyższej argumentacji nie sposób zgodzić się również z zarzutem podnoszonym przez skarżącą kasacyjnie, który sprowadza się do twierdzenia, że od organu dysponującego dokumentem, nawet jeżeli nie jest jego wytwórcą, można żądać kopii dokumentu, którego nie wytworzył. Można byłoby natomiast rozważać, czy i w jakim zakresie organ miałby przekazać informacje zawarte w takim dokumencie. Tego rodzaju działanie wykraczałoby jednak poza osnowę żądania skarżącej. Autor skargi kasacyjnej formułując drugi zarzut kasacyjny również zarzucił naruszenie "art. 6 ust. 4 ustawy", która to jednostka redakcyjna w ustawie nie występuje. W takiej sytuacji należy odnieść się jedynie do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z treści ww. przepisu nie wynika aby spółdzielnia mieszkaniowa była podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Pogląd taki został wyrażony również w uchwale NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05, w której stwierdzono, że ww. przepis nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Stwierdzić zatem należy, że spółdzielnie mieszkaniowe co do zasady nie wykonują zadań publicznych (zadań władzy publicznej) w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz, że nie dysponują majątkiem publicznym lecz jedynie prywatnym majątkiem jej członków, co wynika wprost z art. 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2018 r., poz. 1285) w zw. z art. 1 ust. 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 845). Tym samym, sam fakt włączenia pewnych dokumentów wytworzonych przez spółdzielnię mieszkaniową do postępowania administracyjnego nie powoduje automatycznie, że informacje te stają się informacjami publicznymi. Również nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art.106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postepowania cywilnego. W sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została bowiem ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3, to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 2860/16; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1568/17). W świetle powyższego również ostatni zarzut autora skargi kasacyjnej, który twierdzi, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wykładni dokonanej w sprawie przez NSA, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji w pełni wypełnił dyspozycje wskazane w wyroku NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2284/15. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie dotyczącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl