II OZ 215/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 664/17 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: oddalić zażalenie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. (znak: [...]) uchylił wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach (dalej PINB) postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. (znak: [...]) i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie zarzutów zgłoszonych przez A. S. w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2015 r. Egzekwowany obowiązek dotyczy nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego nr [...] wraz z instalacjami, zlokalizowanego na działce nr [...] w Wadowicach. W skardze powyższe postanowienie MWINB, skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2014 r. o nakazie rozbiórki budynku. Uzasadniając to żądanie podała, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania nieodwracalnych skutków. Podkreśliła, iż w budynku, który ma ulec rozbiórce zamieszkuje wiele rodzin, zaś skarżąca nie ma możliwości zapewnienia im innych lokali, a przez to nie może podjąć czynności rozbiórkowych. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 664/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie odmówił wstrzymania wykonania decyzji MWINB w Krakowie z dnia [...] lutego 2014 r. o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego nr [...] wraz z instalacjami, który zlokalizowany jest na działce nr [...] w Wadowicach. Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, zapadły w ramach postępowania egzekucyjnego. Sformułowane zaś we wniosku żądanie wstrzymania wykonania, nie dotyczy zaskarżonego postanowienia wydanego w ramach postępowania egzekucyjnego, lecz odnosi się do decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. o nałożeniu obowiązku (nakazu) rozbiórki budynku mieszkalnego. Sąd stwierdził, iż decyzja rozbiórkowa nie mieści się w granicach kontrolowanej obecnie przez sąd sprawy. Prawidłowość decyzji rozbiórkowej nie podlega bowiem badaniu w toku postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201) stanowi, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z mocy art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny uprawniony jest do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Jednak kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych w ramach egzekucji administracyjnej nie daje podstaw do zastosowania art. 135 P.p.s.a. w stosunku do decyzji o nakazie rozbiórki, a co za tym idzie również art. 61 § 3 P.p.s.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonalności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 roku nr [...] znak [...] względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. poprzez przyjęcie iż w pojęciu "granice danej sprawy administracyjnej" w ramach postępowania skargowego wszczętego od postanowienia umorzeniu ustępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych przez panią A. S. w postępowaniu egzekucyjnym mającym na celu wyegzekwowanie obowiązku rozbiórki budynku nałożonego tą właśnie decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nie mieści się rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonalności w/w decyzji rozbiórkowej i tym samym poprzez odmowę wstrzymania wykonalności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., podczas gdy zachodzą przesłanki aa wydania tego typu rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 P.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 P.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Art. 135 P.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym, dyspozycją art. 61 § 3 P.p.s.a. objęte są zarówno akty wydane w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego pośrednio opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 Sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99 (ONSA 2001/1/7). Stwierdził w niej, że zwrot "we wszystkich postępowaniach" użyty w art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Chodzi zatem zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowanie należące do trybu nadzwyczajnego. Odnosząc się do zwrotu normatywnego "w granicach danej sprawy" stwierdził, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Takie rozumienie omawianego pojęcia znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie (por. postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 3075/13, dostępne w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, w której zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z [...] października 2014 r., nr [...]. Zatem wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy orzeczenia wydanego w nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, które nie jest przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Wskazane sprawy są ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednak ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można uznać, że tworzą tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Tym samym, skarżąca ochroną tymczasową próbowała objąć akt administracyjny, który znajduje się poza granicami niniejszej sprawy. Wszczęta skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprawa sądowoadministracyjna w zakresie przedmiotowym dotyczy umorzenia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. W świetle art. 61 § 3 P.p.s.a., wstrzymane może być wykonanie tylko takich aktów administracyjnych, które zostały wydane w granicach danej sprawy, rozumianej w kontekście art. 134 § 1 P.p.s.a. jako sprawa w znaczeniu materialnym. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym umorzenia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym nie jest możliwe wnioskowanie o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego, bowiem nie zachodzi tożsamość przedmiotowa tych dwu postępowań, a tym samym są to dwie różne sprawy w znaczeniu materialnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.