I SA/Wa 507/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] po rozpoznaniu zażalenia J. G. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie przywrócenia terminu. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: J.G. w dniu 16 czerwca 2016 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko. Pismem z dnia 24 czerwca 2016 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawczynię, w trybie art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.), do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 14 dni od daty odebrania wezwania. Doręczenie przesyłki zawierającej wezwanie nastąpiło w dniu 19 lipca 2016 r. w trybie art. 44 § 4 kpa. Termin na usunięcie braków formalnych wniosku upłynął w dniu 2 sierpnia 2016 r. W wyznaczony terminie braki formalne nie zostały uzupełnione, w związku z tym pismem (zawiadomieniem) z dnia 18 sierpnia 2016 r. organ poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 30 sierpnia 2016 r. wnioskodawczyni złożyła wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. odmówił przywrócenia terminu wskazując, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 58 kpa uzasadniające uwzględnienie wniosku. J.G. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie kwestionując zasadność odmowy przywrócenia terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Organ drugiej instancji podkreślił, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie powołanego przepisu następuje w drodze czynności materialno-technicznej i jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie. Terminy określone w powołanym przepisie są terminami prawa materialnego i w przypadku ich uchybienia nie zachodzi podstawa do ich przywrócenia w trybie art. 58 i 59 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że z mocy art. 28 powołanej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy kpa. Organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1042/13 i wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia w trybie art. 19 ust. 2 powołanej ustawy nie oznacza, że skarżąca pozbawiona jest środków prawnych uruchamiających kontrolę prawidłowości zastosowania tego przepisu. Skarżącej przysługuje bowiem zażalenie do Kolegium na podstawie art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie. Rozpoznając takie zażalenie, Kolegium ocenia, czy organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J.G. podnosząc w uzasadnieniu, że uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu. Skarżąca zarzuciła organom administracji szereg nieprawidłowości i uchybień oraz naruszenie zasad określonych m.in. w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 kpa i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz przeprowadzenie dowodu z określonych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny czy termin do uzupełnienia braków wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ma charakter procesowy czy materialny, a tym samym czy w przypadku uchybienia tego terminu zachodzi podstawa do jego przywrócenia w trybie art. 58 i art. 59 kpa. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 19 ust. 2 powołanej ustawy w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być, co do zasady, oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin w ustawie materialnej czy ustawie procesowej. W polskim systemie prawnym ustawodawca z różnych względów nie przestrzega jednak rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, bądź w ustawie procesowej normy materialne. W związku z tym w kwestiach wątpliwych należy wziąć pod uwagę skutek prawny uchybienia terminu (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 419/17). Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego, w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania. Wśród terminów procesowych można wyróżnić m.in. terminy dla czynności procesowych stron i uczestników postępowania i terminy dla czynności organu prowadzącego postępowanie. Według innego jeszcze podziału, uwzględniającego źródło tych terminów, terminy procesowe to terminy ustawowe i terminy wyznaczone przez organ prowadzący postępowanie (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2166/15). W orzecznictwie podkreśla się również, że terminy materialne wskazują na okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Terminy procesowe określają natomiast okres do dokonania konkretnej czynności procesowej przez podmioty postępowania. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Bezskuteczny upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej. Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w przepisach art. 58 i art. 59 kpa. Przywrócenie natomiast terminu prawa materialnego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wadliwie uznało, że termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 i art. 59 kpa. Faktem jest, że przedmiotowy przepis określający termin do uzupełnienia braków wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, umieszczony został w ustawie materialnej, jednakże nie można uznać, że uchybienie tego terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego. Zdaniem Sądu jest to termin o charakterze procesowym do dokonania określonej czynności procesowej, tj. uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Skutkiem uchybienia wyznaczonego przez organ terminu do uzupełnienia braków złożonego wniosku jest bezskuteczność w/w czynności procesowej. Zauważyć przy tym trzeba, że złożenie przedmiotowego wniosku wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, a wskazany termin wyznaczony został dla strony w toku tego postępowania. Dodatkowo za procesowym charakterem terminu określonego w art. 19 ust. 2 powołanej ustawy przemawia fakt, że przepis ten umieszczony został w rozdziale 4 ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawach o świadczenia wychowawcze". Ponadto zgodnie z art. 28 tej ustawy, który również umieszczony został we wskazanym rozdziale 4, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23). W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] , wydane zostało z naruszeniem art. 58 kpa oraz 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji uwzględni wskazane wyżej kwestie i dokona oceny czy organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego określone w art. 58 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.