I SAB/Wa 135/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skarg G. S. na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku G. S. z dnia [...] listopada 2011 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...], 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzech tysięcy) złotych, 4. oddala skargi w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz G. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący, G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zatytułowaną: "skarga na bezczynność organu i przewlekłość postępowania w sprawie", dotyczącą postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. (Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku z 24 listopada 2011 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca oraz stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także nałożenie na organ grzywny, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu złożenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po W. S. albo aktu poświadczenia dziedziczenia po tej osobie. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I SAB/WA 509/14 sąd oddalił skargę. Sąd uznał, że pismo Skarżącego winno być uznane za skargę na bezczynność, zaś wobec zawieszenia postępowania nie można uznać by Prezydent pozostawał w bezczynności w dniu rozpoznawania sprawy. Na skutek skargi kasacyjnej Skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 1247/15) uchylił wyrok tutejszego sądu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazane zostało, że sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony dokonał oceny przedmiotowej skargi arbitralnie przyjmując, że stanowi ona wyłącznie skargę na bezczynność. NSA Wskazał, ze sąd pierwszej instancji dokonując wykładni pojęcia "bezczynność" rygorystycznie przyjął, że dotyczy ona jedynie sytuacji niezałatwienia sprawy w określonym w k.p.a. terminie, przy czym każda czynność organu podjęta w trybie art. 35 § 1 k.p.a. powoduje całkowitą ekskulpację organu w tym zakresie, bez możliwości zbadania przez Sąd zasadności przedłużenia terminu do załatwienia sprawy. W tej sytuacji, w ocenie sądu kasacyjnego, skarżący pozbawiony został możliwości realizacji swego prawa do żądania skontrolowania przez sąd administracyjny prawidłowości postępowania toczącego się przed organami administracji, do czego jest uprawniony zgodnie z art. art. 149 § 1 P.p.s.a.. Poza tym NSA za nieuzasadnione uznał przyjęcie przez Sąd I instancji, że jedną skargą nie można objąć tak bezczynności organu jak i przewlekłości w prowadzeniu sprawy. NSA podzielił pogląd sądu pierwszej instancji, że skarga na bezczynność i skarga na przewlekłość wymagają rozróżnienia, ale bez wątpienia obie skargi można zawrzeć w jednym piśmie i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga wniesiona w niniejszej sprawie zawierała zarówno skargę na bezczynność organu, jak i skargę na przewlekłość postępowania. NSA uznał również za błędne stanowisko sądu wojewódzkiego, który założył, że warunkiem uwzględnienia skargi było to, aby organ administracji pozostawał w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi jak też w dacie jej rozpoznawania. Skoro nawet zakończenie sprawy przez organ administracji nie stanowi przeszkody do zastosowania przez sąd środków określonych w art. 149 § 1 zdanie drugie i § 2 P.p.s.a., to tym bardziej nie może być powodem oddalenia skargi na bezczynność organu administracji sam fakt, że przed datą wyrokowania zawieszone zostało postępowanie administracyjne. W takiej sytuacji zachodzi potrzeba zbadania, czy doszło do bezczynności (przewlekłości) na etapie postępowania poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zatem gdy Sąd uzna, że zawieszenie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie przewidzianym w art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. Końcowo NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, przy czym rozważenia będą wymagały również okoliczności wpływające na rozróżnienie zwłoki w postaci bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego, czego sąd dokonał w zaskarżonym wyroku niezasadnie jednak przyjmując, że skargę należy kwalifikować jako skargę jedynie na bezczynność. Sąd rozpoznając ponowne sprawę, zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku NSA uznał, że skarga wniesiona przez Skarżącego stanowiła zarówno skargę na bezczynność jak i skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, w związku z czym wyłączył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania do prowadzenia jej pod sygn. akt I SAB/WA 135/16. W dniu 8 czerwca 2016 r. do akt obu sprawy wpłynęło postanowienie Prezydenta o zawieszeniu postępowania w sprawie do czasu przedłożenia postanowienia sądu powszechnego o sprostowaniu postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 2004 r. [...]. W dniu 8 czerwca 2016 r. sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będące następstwem wniesienia przez Skarżącego skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W toku rozprawy, pełnomocnik Skarżącego zmodyfikował skargi wnosząc o zobowiązanie organu do stwierdzenia istnienia prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości oraz o przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej przewidzianej w art. 154 P.p.s.a.. Organ wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Częściowo zasadna okazała się skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotowa sprawa rozpoznawana była ponownie na skutek uchylenia wyroku tutejszego sądu wyrokiem NSA. W związku z powyższym ocena prawa i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu kasacyjnego wiążą sąd obecnie rozpoznający sprawę z mocy art. 190 P.p.s.a. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wyjaśnić należy, które brzmienie art. 149 P.p.s.a. znajdowało zastosowanie w niniejszej sprawie: brzmienie obowiązujące do 15 sierpnia 2015 r., czy też brzmienie obowiązujące po tej dacie. Zgodnie z art. 2 z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658, dalej "ustawa zmieniająca"), przepisy P.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 ustawy zmieniającej stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Artykuł 149 P.p.s.a. zmieniony został przez art. 1 ust. 1 pkt 40 ustawy zmieniającej, co oznacza, że do sprawy wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r. Niniejsza sprawa została wszczęta na skutek skargi wniesionej przed dniem 15 sierpnia 2015 r., co oznacza, że zastosowanie znajduje przepis art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Sąd kasacyjny uznając, że Skarżący wniósł zarówno skargę na bezczynność jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania nakazał przeanalizowanie w ponownie prowadzonym postępowaniu czy doszło do przewlekłości czy też bezczynności, uznając jednocześnie za prawidłowe rozróżnienie pomiędzy oboma formami zwłoki w rozpoznaniu sprawy, dokonane przez tutejszy sąd w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. W wyroku tym wskazano, że o przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 - CBOSA, w którym wskazał on, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12 - LEX nr 1233717; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11 - CBOSA). W piśmiennictwie wskazuje się, że za postępowanie przewlekłe uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Z kolei bezczynność organu występuje wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Należy podkreślić, że stan bezczynności powstaje dopiero po przekroczeniu terminów wynikających z art. 35 k.p.a. lub terminów przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 marca 2014 r., I SAB/Ol 10/13 – LEX nr 1443341). Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd rozpoznający sprawę doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie można postawić organowi zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy na następujące okoliczności faktyczne : Wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego złożony został przez Skarżącego w dniu 29 listopada 2011 r. Pierwsza czynność dokonana została przez organ w dniu 25 stycznia 2012 r. (a więc w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., w ocenie sądu sprawa o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego może być uznana za sprawę skomplikowaną, podlegającą rozpoznaniu w terminie 2 miesięcy). Pismem z dnia 25 stycznia 2012 r. organ zwrócił się do Ministra Budownictwa i Gospodarki Morskiej o nadesłanie dokumentów. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że jak wynika z akt sprawy, równolegle ze sprawą wywołaną wniesieniem przez Skarżącego wniosku z dnia 29 listopada 2011 r. toczyło się postępowanie administracyjne prze Ministrem Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej. Kolejną czynność organ podjął w dniu 25 maja 2013 r. zwracając się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] o nadesłanie rzutów wszystkich kondygnacji budynku przy ul. [...] oraz dokumentów na podstawie których budynek został wybudowany. Następnie pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. organ poinformował Skarżącego, że wystąpił o nadesłanie dokumentów, oraz że sprawa załatwiona zostanie do końca września 2013 r. W dniu 1 października 2013 r. organ ponownie wystąpił o dokumenty dotyczące nieruchomości w tym o decyzję lokalizacyjną oraz poinformował Skarżącego, że sprawa załatwiona zostanie do końca stycznia 2014 r. Skarżący w dniu 3 lutego 2014 r. złożył zażalenie na bezczynność organu. W dniu 28 lutego 2014 r. organ wystąpił o dokumenty dotyczące sprzedaży lokali w budynkach posadowionych m.in. na działce nr [...], informację czy lokal nr [...] stanowi własność Miasta W. oraz poinformował Skarżącego, że sprawa zakończona zostanie do końca czerwca 2014 r., bowiem akta sprawy znajdują się w sądzie. Po wystąpieniu przez Skarżącego ze skargami w niniejszej sprawie (18 sierpnia 2014 r.), organ pismem z dnia 27 listopada 2014 r. wystąpił o nadesłanie informacji czy występowano o stwierdzenie nabycia spadku po właścicielu mieszkania nr [...] i pismem z dnia 28 listopada 2014 r. poinformował Skarżącego, że wyda decyzję do końca kwietnia 2015 r. Następnie, przywołanym już wyżej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Postanowienie to utrzymane zostało w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że wyrokiem tutejszego sądu z dnia 18 stycznia 2016 r. oba powyższe postanowienia zostały uchylone, akta wraz z prawomocnym odpisem wyrok zostały zwrócone do organu w kwietniu 2016 r. Następnie pismem z dnia 16 maja 2016 r. organ wystąpił do Ministra Finansów o nadesłanie odpowiedzi czy M. C. lub W. S., ewentualnie Skarżącemu, wypłacone zostało odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie. W ocenie sądu, czynności podejmowane przez organ, polegające na zebraniu dokumentacji nieruchomości, ustaleniu jej stanu prawnego, w tym osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe jak również wyjaśnienie kwestii czy Skarżącemu wypłacone zostało odszkodowanie zmierzają do załatwienia sprawy. Jednak w ocenie sądu nie charakteryzują się one koncentracją niezbędną w świetle zasad szybkości postępowania. W ocenie sądu, organ prowadząc postępowanie wywołane wnioskiem z dnia 29 listopada 2011 r. nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Tytułem przykładu wskazać należy, że niezrozumiałe jest, dlaczego organ dopiero pismem z dnia 16 maja 2016 r. wystąpił do Ministra Finansów o nadesłanie informacji o ewentualnym odszkodowaniu. Wobec powyższego, uznać należało, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, przy czym przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu w realiach niniejszej sprawy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (od 29 listopada 2011 r.) uzasadniało również wymierzenie grzywny w wysokości 3000 złotych. Podsumowując, rozstrzygnięcie zawarte w punkach 2 i 3 wyroku znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę sąd miał jednak na względzie również fakt wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w dniu [...] czerwca 2016 r. Jego skutkiem była konieczność umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W pozostałym zakresie skargi zostały oddalone na podstawie art. 151 p.p.s.a z następujących przyczyn: Sąd uznał, że nie można organowi postawić zarzutu bezczynności z uwagi na podejmowane przezeń czynności w tym wyznaczanie przez niego kolejnych terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie jako wszczętej przed dniem 15 sierpnia 2015 r. zastosowanie znajdował przepis art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. W konsekwencji, brak było podstaw do uwzględnienia żądania przyznania od organu na rzecz Skarżącego określonej sumy pieniężnej bowiem Sąd może zasądzić na rzecz skarżącego sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 40 lit. c) ustawy zmieniającej. Z tej samej przyczyny brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o zobowiązanie organu do stwierdzenia istnienia po jego stronie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Możliwość orzeczenia przez sąd o istnieniu uprawnienia w ramach sprawy wynikającej ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania wynika z art. 149 § 1b P.p.s.a. w brzmieniu wprowadzonym przez art. 1 pkt 1 lit. 40 lit. b, co zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej oznacza, że nie znajduje on zastosowania do postępowań wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r. O kosztach postępowania sąd orzekł stosownie do art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.