II SA/Bk 267/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi F. B. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 20 stycznia 2015 r. nr IV/33/15 w przedmiocie upoważnienia Zarządu Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowo-Produkcyjnego "LECH" Sp. z o.o. w Białymstoku do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Białegostoku 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz odpowiadającej tej regulacji części § 2 ust. 2 dotyczącej umocowania do prowadzenia czynności i postępowań na podstawie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Białystok na rzecz skarżącej F. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 20 stycznia 2015 r. Rada Miasta Białegostoku podjęła uchwałę nr IV/33/15 w sprawie upoważnienia Zarządu Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowo-Produkcyjnego "LECH" Spółka z o. o. w Białymstoku (dalej: Spółka) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 5 ust. 7 i ust. 1 pkt 1, art. 6o, art. 6q, art. 6m ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 67a § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Zakres udzielonego upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej sprecyzowano w § 2 ust. 1 pkt 1- 4 uchwały jako upoważnienie do: 1). określania w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie niezłożenia przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości tej opłaty albo powstania uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w złożonej przez niego deklaracji, na zasadach określonych w art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; 2). zawiadamiania właściciela nieruchomości o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku uchwalenia nowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 3). wydawania decyzji w sprawie stosowania ulg, o których mowa art. 67a § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej w zakresie dotyczącym opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 4). wydawania decyzji, na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nakazujących wykonanie obowiązku w postaci wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W § 2 ust. 2 uchwały wskazano, że upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje umocowanie do prowadzenia wszelkich czynności sprawdzających, kontrolnych i postępowań, o których mowa w Ordynacji podatkowej w sprawach wymienionych w ust. 1 pkt 1, 3 oraz czynności z zakresu postępowań administracyjnych na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach o których mowa w ust. 1 pkt 4, w tym w szczególności do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń. Upoważnienia udzielono do dnia 31 grudnia 2045 r. W piśmie z dnia 30 stycznia 2017 r. F. B. wezwała Radę Miasta Białegostoku do usunięcia naruszenia prawa wskazaną wyżej uchwałą. Wywiodła, że po dwóch latach od złożenia przez nią deklaracji w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami okazało się, że w stosunku do nieruchomości, na której zamieszkuje wraz z rodziną i której jest współwłaścicielką w 1/6, powstało wiele wątpliwości dotyczących kwestii składania deklaracji i ustalania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami. W związku z tym domagała się wydania decyzji administracyjnej i prowadziła obszerną korespondencję ze Spółką celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości, co nie przyniosło rezultatu. Zakwestionowała udzielenie Spółce upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu gospodarki odpadami. Powołała uchwałę NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16. Następnie F. B. złożyła do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta Białegostoku z dnia 20 stycznia 2015 r. nr IV/33/15, w której to skardze zarzuciła naruszenie art. 13 § 1 pkt 1 oraz art. 2 § 3 i art. 13a Ordynacji podatkowej. Wskazała, że stosowanie uchwały bezpośrednio narusza jej prawa obywatelskie i interes prawny. Wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta. Po raz kolejny powołała uchwałę NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, na podstawie której - w jej ocenie – można podważyć kompetencję Zarządu Spółki do prowadzenia czynności i prowadzenia postępowania w sprawie deklaracji i opłat dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi, a tym samym można podważyć zaskarżoną uchwałę. F. B. wskazała, że w dniu 25 listopada 2013 r. Rada Miasta Białegostoku już raz upoważniła Zarząd Spółki do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Kolejną uchwałą, z dnia 20 stycznia 2015 r., wprowadziła do niej kosmetyczne zmiany. W jej ocenie, do naruszenia prawa doszło już w 2013 r. Jak wyjaśniła skarżąca, jest współwłaścicielką w 1/6 (z matką – 4/6 i siostrą – 1/6 części) nieruchomości przy ul. D. [...] w B. o powierzchni użytkowej około 276 m2. Składając własną deklarację w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (na powierzchnię nieruchomości zajmowaną wyłącznie przez jej rodzinę tj. do 80 m2), miała wiedzę, że taką deklarację złożyła już jej matka. Obie przez pewien czas wnosiły oddzielne opłaty, które – w jej ocenie - po zsumowaniu stanowiły znacznie wyższą kwotę niż gdyby opłata była wnoszona tylko przez jedną z nich na całość powierzchni nieruchomości tj. powyżej 80m2. Tym samym powstała nadpłata. W międzyczasie była informowana przez Prezydenta Miasta o skorygowaniu z urzędu złożonej przez nią deklaracji i obniżeniu wysokości opłaty. Po około dwóch latach trwania takiej sytuacji, w piśmie z dnia 12 lutego 2015 r. została wezwana do wyjaśnień i wskazano jej, że złożenie dwóch osobnych deklaracji na mniejsze powierzchnie domu niż faktyczna powierzchnia nieruchomości oraz opłacanie dwóch opłat dotyczących tego samego adresu stanowi problem dla Wydziału Finansów Urzędu Miejskiego. Dlatego w piśmie z dnia 18 lutego 2015 r. wyjaśniła swoje stanowisko oraz poprosiła o ewentualne wydanie decyzji administracyjnej. Następnie w korespondencji prowadzonej ze Spółką dowiedziała się, że Zarząd Spółki przeprowadził czynności sprawdzające na podstawie art. 272 Ordynacji podatkowej. Wyjaśniono jej także, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jako powstająca z mocy prawa, ma charakter solidarny, a zatem wszyscy współwłaściciele są odpowiedzialni za pełną wysokość opłaty, jak też wszyscy powinni złożyć deklaracje na całą powierzchnię nieruchomości, tyle że powinni wnosić opłatę jednorazowo i w całości. Nie złożyła jednak deklaracji na całość powierzchni budynku, którego jest współwłaścicielką w 1/6 udziału, natomiast powzięła wątpliwość co do wykonywania przez Zarząd Spółki uprawnień organu podatkowego. Następnie jej matka złożyła korektę deklaracji wykazując całą powierzchnię użytkową budynku i wystąpiła do skarżącej o partycypowanie w kosztach opłaty po tym, jak organ wystąpił do jej matki o poniesienie opłaty w pełnej wysokości za okres od lipca 2013 r. W następstwie powyższego stwierdziła, że ponoszone przez nią do tej pory opłaty stanowią nadpłatę i powinny zostać zwrócone. Wycofała wszystkie swoje dotychczasowe deklaracje oraz ponownie wystąpiła o wydanie decyzji administracyjnej. Jak się dowiedziała, Zarząd Spółki podjął wobec niej czynności kontrolne informując ją o tym w zawiadomieniu z dnia 19 maja 2016 r., a następnie pracownice Spółki dokonały czynności w jej miejscu zamieszkania odbierając od jej matki pod rygorem odpowiedzialności karnej nieprawdziwe – w jej ocenie - oświadczenie co do ilości osób zamieszkujących nieruchomość. Mimo to, powodowana dobrą wolą, zawarła z matką umowę w dniu 28 sierpnia 2016 r. regulującą kwestię obowiązku uiszczania jednej opłaty za gospodarowanie odpadami powstającymi na nieruchomości, którą wspólnie zamieszkują. Mimo to została poinformowana przez organ, że umowa nie ma znaczenia prawnego wobec niezłożenia przez nią deklaracji na całą powierzchnię nieruchomości. Następnie w dniu 6 grudnia 2016 r. Zarząd Spółki wszczął oficjalne postępowanie, przy czym tym razem objął nim wszystkie współwłaścicielki nieruchomości, tj. skarżącą, jej matkę i siostrę. Mimo wszczęcia postępowania nadal nie wydano decyzji administracyjnej, zaś ten fakt oraz sposób prowadzenia czynności przez Zarząd Spółki godzi, w jej ocenie, w podstawowe prawa obywatelskie, w szczególności narusza jej interes prawny. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Białegostoku występujący w imieniu Rady Miasta Białegostoku wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że: - zagospodarowanie odpadów komunalnych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, przy czym gmina pobiera opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w sprawach których to opłat stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej (wszczyna się postępowanie podatkowe a nie administracyjne uregulowane w K.p.a.). Organem właściwym w tych sprawach jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, których kompetencje w tym zakresie mogą być scedowane przez radę gminy na organ wykonawczy jednostki pomocniczej gminy lub organizacji pozarządowej, z którą gmina posiada umowę na wykonywanie zadań publicznych. Rada Miasta Białegostoku przekazała Spółce kompetencje przysługujące w tym zakresie Prezydentowi Miasta Białegostoku, po raz pierwszy nastąpiło to w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r.; - właściciel nieruchomości jest zobowiązany złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na nieruchomości lub powstania na niej odpadów komunalnych. Opłatę ustala się od gospodarstwa domowego (uchwała z dnia 5 marca 2013 r. nr XL/486/13). Jak ustalono, w budynku o powierzchni zabudowy 114 m2 przy ulicy D. [...] w B. zamieszkuje skarżąca z rodziną i jej matka (trzecią współwłaścicielką jest siostra skarżącej, która nie zamieszkuje w budynku). Obydwie złożyły wymagane deklaracje, jednakże nieprawidłowo określiły podstawę naliczenia opłaty: wskazały powierzchnię osobno przez nie zajmowaną, co pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy. Tymczasem każdy ze współwłaścicieli nieruchomości powinien złożyć własną deklarację na całą jej powierzchnię oraz powinna być wnoszona jedna opłata niezależnie od tego, jak współwłaściciele podzielą między sobą sposób korzystania z nieruchomości. Dlatego wszczęto wobec skarżącej i jej matki czynności sprawdzające na podstawie art. 272 Ordynacji podatkowej, przy czym jej matka złożyła w ich trakcie prawidłową deklarację na całą powierzchnię nieruchomości, a nie uczyniła tego skarżąca. Dlatego, po wystosowaniu wezwań, wszczęto wobec niej kontrolę podatkową doręczając zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli wszystkim trzem współwłaścicielkom. W trakcie kontroli kilkukrotnie bezskutecznie próbowano doręczyć skarżącej upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Ostatecznie złożono je do akt ze skutkiem doręczenia. W trakcie kontroli przesłuchano w charakterze strony dwie pozostałe współwłaścicielki, w tym matkę skarżącej. Skarżąca dopiero po otrzymaniu protokołu kontroli skontaktowała się z organem podatkowym, a jej pismo potraktowano jak zastrzeżenia do protokołu kontroli. Do pisma dołączyła umowę z matką co do zasad ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a zatem nie co do kwestii złożenia deklaracji, nadto umowa nie mogła dotyczyć okresu sprzed jej zawarcia. Skarżąca otrzymała odpowiedź na zastrzeżenia, a wobec braku jej zgody na ustalenia protokołu kontroli – wszczęto wobec niej postępowanie podatkowe w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca 2013 r., w którym stronami są wszyscy współwłaściciele nieruchomości; - aktualną podstawą prawną działania Zarządu Spółki jest zaskarżona uchwała z dnia 20 stycznia 2015 r.; - powoływana przez skarżącą uchwała NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, jak wskazano w jej punkcie 2 nie odnosi się do decyzji i czynności indywidualnych podjętych przed jej wydaniem. Nadto, zdaniem organu, zakwestionowano w niej "legislacyjne podstawy stanowienia aktów prawa miejscowego, nie zaś regulacje prawne, leżące u podstaw wydawania decyzji indywidualnych". Punkt 2 uchwały wyklucza zakwestionowanie dotychczas udzielonych upoważnień. Podczas rozprawy w dniu 10 sierpnia 2017 r. pełnomocnik organu wskazał, że w dniu 19 czerwca 2017 r. Rada Miasta Białegostoku podjęła uchwałę, w której § 4 orzeczono o utracie z dniem 1 października 2017 r. mocy obowiązującej zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały z dnia 20 stycznia 2015 r. Uchwała z dnia 19 czerwca 2017 r. została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Podl. z 2017 r., pod pozycją 2557. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu w części obejmującej regulację § 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz odpowiadającej tej regulacji części § 2 ust. 2 uchwały z dnia 20 stycznia 2015 r. nr IV/33/15. W pozostałym zaś zakresie skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Miasta Białegostoku z dnia 20 stycznia 2015 r. upoważniająca Spółkę "Lech" do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie w niej szczegółowo wskazanym, tj. § 2 ust. 1 pkt 1 – 3 (dotyczącym opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi), § 2 ust. 2 pkt 4 (dotyczącym obowiązku umieszczania na nieruchomościach pojemników służących do gromadzenia odpadów) oraz § 2 ust. 2 (w zakresie prowadzenia czynności sprawdzających, kontrolnych i postępowań dotyczących ww. obowiązków właścicieli nieruchomości). Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), dalej: u.s.g. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym w dniu wnoszenia skargi: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Termin zaskarżenia w takim przypadku wynosił trzydzieści dni od dnia udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, albo sześćdziesiąt dni od dnia wezwania jeśli organ nie udzielił na nie odpowiedzi (art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (według tekstu jednolitego ustawy opublikowanego Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa został usunięty z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., zaś warunek dochowania terminów trzydziesto i sześćdziesięciodniowych został usunięty z treści art. 53 § 2 p.p.s.a. ustawą nowelizującą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, w której skargę wniesiono w marcu 2017 r. Zdaniem sądu, skarżąca wypełniła warunki wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie niniejszej. W dniu 30 stycznia 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie udzielił na wezwanie odpowiedzi, stąd skarga wniesiona w dniu 30 marca 2017 r., a więc w terminie sześćdziesięciodniowym od dnia wezwania, jest skargą złożoną w terminie. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, skarżąca wykazała również naruszenie własnego interesu prawnego podjęciem zaskarżonej uchwały. Uprzedzając późniejsze, bardziej szczegółowe rozważania należy w tym miejscu wskazać jedynie ogólnie (z uwagi na konieczność oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącej), że uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, NSA wyjaśnił m.in. że w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej: ustawa) wyłącza stosowanie ogólnego przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. Formułując powyższą tezę NSA zakwestionował przenoszenie kompetencji organów podatkowych - jakimi są wójt, burmistrz i prezydent miasta w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6q ust. 1 ustawy) - na inne podmioty, do czego uprawnia co do zasady art. 39 ust. 4 u.s.g. Innymi słowy NSA wywiódł, że w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi organami właściwymi są wyłącznie wójt, burmistrz i prezydent miasta. Odnosząc powyższe do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej należy wskazać, że w zaistniałym sporze pomiędzy skarżącą a Spółką (dotyczącym zasad składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiszczania opłat za to gospodarowanie), wszystkie czynności wobec skarżącej (w tym czynności sprawdzające, kontrolę podatkową oraz prowadzenie postępowania podatkowego wszczętego w dniu 6 grudnia 2016 r.) były dokonywane - w imieniu organu podatkowego jakim jest Prezydent Miasta Białegostoku - przez pracowników Spółki, której Zarząd został upoważniony do wykonywania tych czynności przez Radę Miasta Białegostoku zaskarżoną obecnie uchwałą Rady Miasta z dnia 20 stycznia 2015 r. A zatem sytuacja prawna skarżącej związana z obowiązkiem złożenia deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a zwłaszcza z obowiązkiem uiszczania tych opłat była de facto kształtowana przez podmiot, który pełnił rolę organu podatkowego, a takiej roli pełnić nie powinien był w świetle uchwały NSA z dnia 19 grudnia 2016 r. Niewątpliwie zatem istnieje związek między naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącej a zaskarżoną uchwałą Rady Miasta z dnia 20 stycznia 2015 r. Skoro bowiem w uchwale tej udzielono Zarządowi Spółki, na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., upoważnienia do wykonywania de facto kompetencji organu podatkowego, a NSA udzielanie takich upoważnień zakwestionował jako wykluczone przez art. 6q ust. 1 ustawy, to okoliczność ta wystarczająco uzasadnia przyjęcie naruszenia interesu prawnego skarżącej w sprawie niniejszej. Tutejszy sąd jest do takiego ustalenia uprawniony także z uwagi na związanie uchwałą NSA z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. Inną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest dopuszczalność objęcia zaskarżonej uchwały z dnia 20 stycznia 2015 r. kontrolą legalności w sytuacji, gdy w § 4 i § 6 uchwały Rady Miasta Białegostoku z dnia 19 czerwca 2017 r. nr XXXVII/601/17 postanowiono, iż z dniem 1 października 2017 r. "Traci moc uchwała Nr IV/33/15 Rady Miasta Białystok z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Przedsiębiorstwa Usługowo – Handlowo – Produkcyjnego "Lech" Spółka z o.o. w Białymstoku do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Białegostoku". Zdaniem sądu, na skutek wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego (co ma nastąpić w przyszłości, z dniem 1 października 2017 r.) niniejsze postępowanie nie stało się jednak bezprzedmiotowe i nie podlegało umorzeniu. Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wywoływała i wywoływałaby skutki prawne w okresie jej obowiązywania (tj. od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 1 października 2017 r., tj. do dnia wejścia w życie § 6 uchwały z dnia 19 czerwca 2017 r.), w tym była podstawą prawną decyzji administracyjnych wydanych w okresie jej obowiązywania. A zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że mające nastąpić z dniem 1 października 2017 r. uchylenie zaskarżonej uchwały z dnia 20 stycznia 2015 r. powoduje bezprzedmiotowość niniejszego postępowania. Stanowisko to jest zgodne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych (vide wyroki w sprawach: II SA/Bd 1559/16 z dnia 11 kwietnia 2017 r., II SA/Op 238/15 z dnia 25 lipca 2015 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA) Natomiast istota sporu między skarżącą a organem sprowadza się zasadniczo do oceny legalności zastosowania przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. i przeniesienia na Zarząd Spółki kompetencji Prezydenta Miasta Białegostoku do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżąca powołała się kilkakrotnie w swych pismach procesowych na uchwałę NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16. W ten sposób skarżąca zakwestionowała upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały. W tej kwestii wskazać należy w pierwszej kolejności, że lektura ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, iż kompetencja do wykonywania czynności związanych z gospodarką odpadami została generalnie udzielona organowi wykonawczemu gminy (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta) a uzupełniająco radzie miasta (gminy). Z ustawy tej (według jej brzmienia z daty podjęcia zaskarżonej uchwały) wynika bowiem, że: - wójt, burmistrz lub prezydent miasta zostali zobowiązani do sprawowania nadzoru nad realizacją przez właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie zapewnienia czystości i porządku na terenie ich własnej nieruchomości (art. 5 ust. 6) oraz do wydawania decyzji administracyjnych nakazujących wykonanie obowiązku (art. 5 ust. 7 ustawy); - wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydają decyzje w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeśli właściciel nieruchomości nie złoży deklaracji w tym zakresie (art. 6o ustawy); - w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, zaś uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (art. 6q ustawy); - wójt, burmistrz, prezydent miasta są także organami egzekucyjnymi w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6qa ustawy). Stosownie zaś do treści art. 39 ust. 1 u.s.g., decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta (ust. 2). Zgodnie z ust. 4 art. 39, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi. Przypomnieć należy, że zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała została wydana m.in. na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. i zawiera upoważnienie Zarządu Spółki do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczących określania opłat z tytułu gospodarowania odpadami, a więc upoważnienie do dokonywania czynności, które – według regulacji art. 6q ustawy – prawodawca powierzył expressis verbis organowi wykonawczemu gminy. Przedmiotowe upoważnienie, a w zasadzie scedowanie kompetencji, zostało zanegowane w wielokrotnie powoływanej przez skarżącą uchwale NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, której tezy mają następujące brzmienie: "1. W sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). 2. Wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia." W tym miejscu jedynie zasygnalizować należy, że NSA powołuje brzmienie przepisów ustawy z daty podejmowania własnej uchwały (19 grudnia 2016 r.), które to brzmienie nieco różni się, zwłaszcza co do numeracji, od brzmienia przepisów z daty podejmowania przez Radę Miasta Białegostoku uchwały zaskarżonej w sprawie niniejszej. Różnice te nie mają jednak wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały sformułowaną przez sąd w niniejszym postępowaniu. Natomiast z uwagi na związanie składu orzekającego w sprawie niniejszej powyższą uchwałą NSA (które to związanie wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a.), wskazać należy następujące, najważniejsze twierdzenia jej uzasadnienia: - NSA zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezspornie przyjmuje się, iż skorzystanie z trybu art. 39 ust. 4 u.s.g. powoduje przeniesienie kompetencji przyznanych ustawowo organowi wykonawczemu, związanych z załatwianiem spraw indywidualnych, na rzecz wskazanego w uchwale podmiotu, w tym jednostek wyliczonych w art. 9 ust. 1 u.s.g. Udzielenie upoważnienia w rozumieniu art. 39 ust. 4 u.s.g. nie jest zatem równoznaczne z umocowaniem danego podmiotu do działania w imieniu organu gminy, bowiem jego skutkiem jest przypisanie kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organowi jednostki pomocniczej, bądź organom jednostek i podmiotów wyliczonych w art. 9 ust. 1 u.s.g. Organ wykonawczy gminy traci w takim przypadku swoje uprawnienia jurysdykcyjne. NSA wskazał, że powyższy pogląd jest prezentowany w piśmiennictwie (powołał następujących autorów: R. Budzisz, w: Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, s. 576 oraz A. Skoczylas, w: Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 422); - skład siedmiu sędziów NSA podkreślił, że z uwagi na konsekwencje prawne naruszenia przepisów wyznaczających kompetencje (właściwość) organów administracji publicznej w sprawach załatwianych w trybie jurysdykcyjnym, należy w sposób precyzyjny i wykluczający jakąkolwiek niepewność określić granice prawa przyznanego radzie gminy przez art. 39 ust. 4 u.s.g., zwłaszcza że przepis ten nie skategoryzował przedmiotu spraw, w których kompetencje mogą być scedowane. Jak wywiódł NSA, w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się – z mocy odesłania zamieszczonego w art. 6q ust. 1 ab initio ustawy – przepisy Ordynacji podatkowej. Regułę tę uzupełniono zastrzeżeniem, że "uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego – zarządowi związku międzygminnego". Zdaniem NSA, okoliczność posłużenia się przez ustawodawcę w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kwalifikatorem pozwalającym wyodrębnić rodzaj spraw podlegających – z racji zastosowanego odesłania – załatwieniu w myśl przepisów Ordynacji podatkowej, nakazuje uznać art. 6q ust. 1 tej ustawy za lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g. Wyraźne zakreślenie w pierwszym z uregulowań kręgu podmiotów dysponujących uprawnieniami organów podatkowych musi być zatem traktowane jako ograniczenie zakresu swobody decyzyjnej rad gmin, wyznaczonego przez przepis art. 39 ust. 4 u.s.g.; - skład siedmiu sędziów NSA, powołując się na zasady wykładni systemowej, językowej oraz założenia racjonalnego ustawodawcy, stwierdził, że w art. 6q ust. 1 ustawy nieprzypadkowo użyto skorelowanego z brzmieniem m. in. art. 2 § 3 i art. 13a Ordynacji podatkowej zwrotu "z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują". Wynika z niego, że wójt, burmistrz lub prezydent posiadają atrybut wyłączności działania jako organ podatkowy. Jak stwierdził NSA, podmioty te są umocowane do realizowania jego kompetencji, jednakże bez prawa delegowania ich w ramach dekoncentracji zewnętrznej. Przepisom Ordynacji podatkowej, operującej w art. 13 pojęciem organu podatkowego, nie jest bowiem znana taka konstrukcja, zaś w świetle art. 143 § 1 Ordynacji, dopuszczalne jest jedynie upoważnienie funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w imieniu organu i w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń (dekoncentracja wewnętrzna). Zdaniem NSA, opowiedzenie się za odmiennym poglądem prowadziłoby do rozszerzenia, z naruszeniem granic zakreślonych przez ustawodawcę, listy podmiotów traktowanych jako organy podatkowe w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podważałoby tym samym istotę koncepcji jedności systemu organów podatkowych, która legła u podstaw uregulowania zawartego w akcie rangi kodeksowej (art. 13 Ordynacji podatkowej). Zapatrywania tego nie dałoby się też pogodzić z jedną z kluczowych zasad wykładni systemowej, tj. koniecznością respektowania całości przepisów stanowiących przedmiot odesłań, a nie tylko ich części (wybranych elementów układu odniesienia w postaci unormowania Ordynacji podatkowej); - w ocenie składu siedmiu sędziów NSA, określenie konsekwencji prawnych wykładni analizowanych przepisów (ustalenie kwalifikacji i skutków prawnych uchybień polegających na udzieleniu przez radę gminy upoważnienia w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania spraw opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi) może nastąpić dopiero w przypadku rozpoznania konkretnych skarg na uchwały podjęte na podstawie wymienionego przepisu. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, treść tezy pierwszej uchwały NSA, uzasadniona w sposób wyżej wskazany, jak też fakt związania tutejszego sądu z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. wykładnią sformułowaną przez NSA powodują, iż nie mogą powstać wątpliwości co do wydania zaskarżonej uchwały z dnia 20 stycznia 2015 r. w jej decydującej części z naruszeniem prawa. Innymi słowy, brak było podstaw do scedowania przez Radę Miasta Białegostoku na Zarząd Spółki kompetencji organu podatkowego (Prezydenta Miasta Białegostoku) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób, w jaki nastąpiło to w treści § 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały oraz odpowiadającej tej regulacji treści § 2 ust. 2 tej uchwały. Skoro bowiem art. 6q ustawy jednoznacznie wskazuje jaki organ podatkowy posiada kompetencję do załatwiania indywidualnych spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i jest to wyłącznie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, to przepis ten stanowi lex specialis wobec regulacji art. 39 ust. 4 u.s.g. i kompetencja wskazanych w nim organów nie może być przeniesiona na inny podmiot. To zaś nastąpiło z naruszeniem prawa w zaskarżonej uchwale z dnia 20 stycznia 2015 r. (w jej części określonej w punkcie 1 wyroku). Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest konieczność wyeliminowania naruszających prawo regulacji z obrotu prawnego. Nie może jednak ujść uwadze, że w sprawie niniejszej, ze względu na treść tezy drugiej uchwały NSA, wystąpiła sytuacja szczególna wymagająca indywidualnego i uwzględniającego realia niniejszej sprawy rozwiązania. Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta przed sformułowaniem przez NSA wykładni podważającej zastosowanie art. 39 ust. 4 u.s.g. w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdy tymczasem wykładnia NSA, jak wynika z tezy drugiej uchwały NSA, ma zastosowanie wyłącznie na przyszłość (po 19 grudnia 2016 r.), którym to stwierdzeniem tutejszy sąd z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. jest również związany. A zatem skład orzekający w sprawie niniejszej stanął przed wyborem takiego sformułowania i ukształtowania treści wyroku, które uwzględni, że legalność zastosowania podstawy prawnej zaskarżonej uchwały została w sposób istotny podważona (co mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały), jednakże tego daleko idącego skutku nie można - z uwagi na stabilność porządku prawnego objętą ochroną w tezie drugiej uchwały NSA – zastosować wprost i bezpośrednio. Jak wskazał bowiem NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 grudnia 2016 r., II FPS 3/16, opowiedzenie się w tym przypadku za retrospektywnym oddziaływaniem wykładni w odniesieniu do budzących wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa, w sytuacji zarysowania się rozbieżności w orzecznictwie NSA, mogłoby podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, w tym sądów. Tymczasem zaufanie to jest uznawane za wartość, która w demokratycznym państwie prawnym podlega ochronie konstytucyjnej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego) i pkt 6 (inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. O tym czy określony akt organu jednostki samorządu terytorialnego nadaje się do stwierdzenia nieważności decyduje rodzaj naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 u.s.g., nieważne są uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem, jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, ale to, że zostały wydane z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się także nieważności zaskarżonego do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Zastosowanie i wzajemne oddziaływanie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 94 ust. 1 i art. 91 ust. 4 u.s.g. precyzyjnie wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie I OSK 12/11 (CBOSA), w którym wskazał, że: - przepis art. 147 §1 p.p.s.a. nawiązuje m.in. do art. 91 ust. 4 u.s.g., gdyż w tym ostatnim jest właśnie mowa o ograniczeniu się do wskazania, że uchwałę "wydano z naruszeniem prawa", przy czym art. 91 u.s.g. dotyczy także uchwał będących aktami prawa miejscowego; - regulacja zawarta w art. 91 u.s.g. jest z kolei regulacją odrębną od regulacji art. 94 u.s.g., który dotyczy sytuacji, gdy uchwała rady jest dotknięta "istotnym" naruszeniem prawa, a tylko z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz orzeka o jej niezgodności prawem; - podstawą prawną orzeczenia sądu w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa jest art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. (jest to wówczas orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały), zaś w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa – art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. (jest to wówczas orzeczenie o stwierdzeniu wydania uchwały z naruszeniem prawa), przy czym obydwie te podstawy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela powyższy pogląd. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej oraz mając na uwadze treść uchwały NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., a w szczególności treść i skutki prawne jej tezy drugiej wskazać należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że naruszenie prawa obejmujące regulację § 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 2 uchwały z dnia 20 stycznia 2015 r. (w zakresie w jakim ust. 2 odnosi się do § 2 ust. 1 pkt 1 – 3) miało - w okolicznościach tej konkretnej sprawy - charakter naruszenia istotnego, tzn. prowadzącego do wyeliminowaniu ich z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od początku obowiązywania na skutek stwierdzenia nieważności tej części uchwały. W ocenie sądu, z powodu błędnej wykładni przepisów art. 39 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 6o, art. 6p i art. 6q ustawy – co do której braku podstaw organy i tutejszy sąd uzyskały pewność dopiero po wydaniu uchwały NSA z dnia 19 grudnia 2016 r. - Rada Miejska dokonała zewnętrznej delegacji kompetencji Prezydenta Miasta do załatwiania konkretnego rodzaju indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Jak wynika z treści uchwały NSA, nie była do tego upoważniona, zaś kwestia możliwości udzielenia takiego upoważnienia (czy raczej, według NSA, delegacji kompetencji) była w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Rady Miasta przedmiotem sporu i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie pozostaje to bez znaczenia dla sposobu orzeczenia przez sąd w sprawie niniejszej, który musi uwzględnić fakt występowania powyższych rozbieżności, fakt ich usunięcia dopiero przez NSA i wyłącznie ze skutkiem na przyszłość. W takiej sytuacji uprawniony jest wniosek, że o istotnej sprzeczności uregulowań wzorowanych na zaskarżonej uchwale (jej § 2 ust. 1 pkt 1 – 3 oraz ust. 2) można mówić wyłącznie w stosunku do uregulowań podjętych po 19 grudnia 2016 r., a zatem nie można takiego charakteru przypisać uregulowaniom sprzed tej daty. Skoro zatem sprzeczność regulacji § 2 ust. 1 pkt 1 – 3 i ust. 2 (w zakresie w jakim dotyczy ust. 1 pkt 1 – 3) uchwały z przepisami prawa (art. 6q ustawy) powstała dopiero później, to nie można jej nadać cechy istotności, bowiem taki wniosek opierałby się na niemożliwym do przyjęcia założeniu, iż niezgodność z prawem nastąpiła wcześniej niż stała się faktem bezspornym na skutek uchwały NSA. Jednakże nie może też całkowicie ujść uwadze, że zaskarżona uchwała jednak narusza prawo, co wymaga właściwego odzwierciedlenia w treści wyroku sądu ze skargi na tę uchwałę. Innymi słowy, sposób rozstrzygnięcia przez sąd w sprawie niniejszej, choć nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały z powodów wyżej wskazanych, nie może nie uwzględniać wystąpienia naruszenia prawa i powinien być dostosowany do nowego stanu prawnego ukształtowanego uchwałą NSA. Zdaniem sądu, możliwość taką daje stwierdzenie wydania uchwały z dnia 20 stycznia 2015 r. Rady Miasta Białegostoku z naruszeniem prawa na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. Rozstrzygnięcie to nie eliminuje zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim skargę uwzględniono, z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, ale wyłącznie na przyszłość (vide np. wyrok z dnia 11 kwietnia 2017 r., II SA/Bd 1559/16, CBOSA). Z tych też powodów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej upoważnienia Zarządu Spółki do załatwiania indywidualnych spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Niezależnie od powyższego sąd z urzędu stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące braku podstaw do dokonania przez Radę Miasta spornej w sprawie niniejszej delegacji kompetencji w sprawach indywidualnych dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nie pozostają w żadnym związku z możliwością upoważnienia przez tę Radę na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania innych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej regulowanych przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaskarżoną uchwałą z dnia 20 stycznia 2015 r. w § 1 ust. 1 pkt 4 Rada Miasta upoważniła bowiem także Zarząd Spółki do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w zakresie: wydawania decyzji na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazujących wykonanie obowiązku wyposażania nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Powyższe upoważnienie nie dotyczy zatem opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, i nie obejmuje go związanie przepisem art. 6q ustawy wraz z odesłaniem do przepisów Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że wywody skargi oraz powyższej uchwały składu 7 sędziów NSA, nie mają do tego typu spraw zastosowania. W tym zatem zakresie (§ 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 w zakresie dotyczącym pkt 2 uchwały) skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej równowartość uiszczonego wpisu od skargi.