II SA/Op 238/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Praszce z dnia 29 grudnia 2014 r., Nr 15/III/2014 w przedmiocie ustalenia miesięcznego limitu przebiegu kilometrów dla Burmistrza Praszki 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 29 grudnia 2014 r. Rada Miejska w Praszce podjęła uchwałę Nr 15/III/2014, w przedmiocie ustalenia miesięcznego limitu przebiegu kilometrów dla Burmistrza Praszki. Jako podstawę prawną tej uchwały Rada wskazała art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. nr 27, poz. 271, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W § 1 uchwały Rada ustaliła miesięczny limit przebiegu kilometrów dla Burmistrza Praszki w jazdach lokalnych na 300 km. Przyjęto, iż uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). Natomiast w § 2 zawarty został zapis o uchyleniu uchwały z dnia 8 grudnia 2006 r., Nr 11/III/2006 . Skargę na powyższą uchwałę w trybie art. 93 ust. 1 – 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej u.s.g., złożył Wojewoda Opolski, pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Domagał się on stwierdzenia nieważności opisanej uchwały w całości - z powodu istotnego naruszenia prawa. W motywach skargi Wojewoda podniósł, iż przywołane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie zawierają upoważnienia dla rady gminy do ustalania limitu kilometrów dla burmistrza, co więcej - kompetencji takiej nie zawiera żaden inny przepis. Wojewoda odnotował, iż z dniem 1 stycznia 2009 r. rada gminy utraciła kompetencje w ww. zakresie, bowiem z tą datą utracił moc art. 4 ust. 1 pkt 1 poprzednio obowiązującej ustawy o pracownikach samorządowych. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło bez upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, stąd zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W piśmie z dnia 2 czerwca 2015 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Burmistrz Praszki zawarł informację, iż na dzień 18 czerwca 2015 r. została wyznaczona sesja Rady Miejskiej w Praszce, na którą przedłożone zostały projekty uchwał, tj. w sprawie wniesienia skargi oraz w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały. Kolejnym pismem z dnia 23 czerwca 2015 r., Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania ze skargi Wojewody, z uwagi na jej uwzględnienie oraz uchylenie zaskarżonej uchwały. Do pisma załączył dwie uchwały z dnia 18 czerwca 2015 r., w sprawie wniesienia skargi (Nr 15/III/2014) oraz w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały przez Wojewodę Opolskiego (Nr 15/III/ 2014). Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania, Wojewoda Opolski w piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2015 r. zawarł stanowisko, iż w niniejszej sprawie konieczne jest wydanie wyroku przez Sąd. Zastępca Burmistrza Praszki, w piśmie z dnia 17 lipca 2015 r., poinformował Sąd, iż zawarta w dniu 29 grudnia 2014 r. umowa cywilno-prawna o używanie pojazdu prywatnego przez Burmistrza do celów służbowych, w której określono limit przebiegu kilometrów, nadal obowiązuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, z późn. zm), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., akty organów jednostek samorządu, inne niż określone w pkt 5 art. 3 § 2 P.p.s.a., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal u.s.g., stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie ww. terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Jednakże organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie regulacji ww. przepisu, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (por. wyroki NSA z dnia: 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04, LEX nr 150207; 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, LEX nr 172514 oraz postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, LEX nr 196722). W związku z powyższym, skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać należy za dopuszczalną. W rozpoznawanej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda Opolski, który nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 1 u.s.g.) zakwestionował - w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. - zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, skarga Wojewody Opolskiego jest uzasadniona. Wskazać trzeba, że zaskarżona uchwała w przedmiocie ustalenia miesięcznego limitu przebiegu kilometrów dla burmistrza została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. nr 27, poz. 271, z późn. zm.). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że w urzędzie gminy pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zatem z treści tego przepisu nie wynika żadna norma kompetencyjna dla rady, stąd też nieprawidłowe jest przywoływanie tego przepisu w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Z kolei, drugi wskazany w podstawie prawnej tej uchwały przepis, tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów (...) określa maksymalny limit kilometrów na jazdy lokalne, jaki może być przyznany pracownikowi w zależności od liczby mieszkańców w danej miejscowości. Jak wynika z treści przywołanych przepisów, żaden z nich nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do ustalania miesięcznego limitu przebiegu kilometrów dla burmistrza. Co więcej, kompetencji tej nie zawiera także żaden z przepisów ustawy o pracownikach samorządowych i ww. rozporządzenia. Skład orzekający podziela zatem pogląd organu nadzoru, że podjęta uchwała (w sprawie ustalenia miesięcznego limitu przebiegu kilometrów dla burmistrza) stanowi działanie rady gminy bez upoważnienia ustawowego, czyli uchwała ta, jako sprzeczna z prawem jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Wprawdzie ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06, LEX nr 320891; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Podjęcie przez radę gminy uchwały w danej sprawie, pomimo braku ustawowej podstawy jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością uchwały, jako pozbawionej rzeczywistej podstawy prawnej. W niniejszej sprawie taka okoliczność wystąpiła, bowiem z przywołanych powyżej w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów, jak i z żadnych innych przepisów prawa nie wynika upoważnienie ustawowe do ustalenia miesięcznego limitu przebiegu kilometrów dla burmistrza. Ponadto, uchwała w takim przedmiocie narusza w sposób istotny art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów (...), gdyż pracodawcą burmistrza – w rozumieniu tych przepisów - nie jest rada gminy. Odnosząc się do faktu, że powyższe stanowisko Rada Miejska w Praszce uznała za zasadne i w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a. uchyliła zaskarżoną uchwałę, to jednak zachodziła potrzeba stwierdzania nieważności zaskarżonej uchwały, bowiem istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W tej materii należy zwrócić uwagę, iż zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291; z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, LEX nr 746796. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Tym samym przerywa wywoływanie przez tę uchwałę skutków prawnych jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej, nie czyni zatem postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc) - por. wyrok NSA z 27 maja 2008r . sygn. akt: II OSK 344/08, wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z 13 lutego 2013 r., sygn. akt: II OSK 228/13. Ponadto dostrzec też należy, że zaskarżona uchwała w okresie jej obowiązywania wywołała skutki prawne, bowiem z datą podjęcia tej uchwały, a zarazem jej wejścia w życie wg. § 3, została zawarta stosowna umowa, co wynika z pisma Gminy Praszka z dnia 13 lipca 2015 r. W świetle powyższych rozważań i przedstawionego stanu faktycznego stwierdzić przyjdzie, iż uzasadnione jest żądanie organu nadzoru dokonania kontroli zaskarżonej uchwały, pomimo że w dacie orzekania przez Sąd uchwała ta została uchylona, czyli nie funkcjonowała już w porządku prawnym, z powodu jej uchylenia w całości - uchwałą Nr 62/VII/2015, z dnia 18 czerwca 2015 r. Nawiązując do tej uchwały z dnia 18 czerwca 2015 r., dodać trzeba, że z uwagi na ograniczone skutki, jakie wywiera podjęta uchwała w stosunku do uchwały poprzednio obowiązującej, nie można utożsamiać uchylenia uchwały przez organ stanowiący gminy z uwzględnieniem skargi. Skoro radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu i podjęcia uchwały, która wywierałaby skutek prawny obejmujący okres od dnia podjęcia uchylanej uchwały (ex tunc), to wydanie wyroku na podstawie art. 147 P.p.s.a. stanowi jedyną możliwość wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywołał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. W związku z wnioskiem organu o umorzenie postępowania z powodu wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, poprzez jej uchylenie, zaakcentować raz jeszcze należy, że wskazane uchylenie nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżona uchwała została podjęta w sposób sprzeczny z prawem, a ponadto uchwała ta z racji jej przedmiotu wywołała skutki prawne z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Dokonując kontroli uchwały objętej skargą, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do jej podjęcia przez Radę Miejską w Praszce, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. O tym, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.