II SAB/Po 52/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi K. H. na bezczynność Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku z dnia 15 lutego 2006r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta z [...] stycznia 1977r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w części dotyczącej punktu I ppkt 5 w terminie 2 miesięcy od podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem z 29 lipca 2016r., II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł [...]złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Skarżący K. H. pismem datowanym na 12 maja 2016r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia [...].01.1977 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że na bezczynność organu zostało złożone zażalenie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, ale do chwili wniesienia skargi zażalenie nie zostało rozpoznane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu przedstawił tok postępowania w niniejszej sprawie przed organem. Z przedstawionych informacji oraz dołączonych do odpowiedzi na skargę szczątkowych akt tegoż postępowania wynika następujący przebieg postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister") decyzją [...] grudnia 2015 r.,; znak [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody z [...] lipca 2013 r., znak którą Wojewoda rozpoznał wniosek J. H. o stwierdzenie nieważności punktu I podpunktu 5 decyzji Naczelnika Miasta z [...] stycznia 1977 r., znak [...], wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki o numerach [...]i [...], o powierzchni [...]ha, wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta z [...] października 1976 r., znak [...]. Wskutek powołanej na wstępie decyzji Ministra powstała konieczność ponownego rozpoznania wniosku J. H. W okresie od 10 grudnia 2015 r. - tj. momentu otrzymania wskazanej decyzji Ministra - do 10 czerwca 2016 r. Wojewoda nie podejmował czynności w sprawie. We wskazanym okresie przekazano jedynie, do Ministra, zażalenie K.H. z 4 marca 2016 r. na niezałatwienie sprawy w terminie, które Minister postanowieniem z [...] maja 2016 r., znak [...] uznał za nieuzasadnione, skoro " Wojewoda (...) nie prowadził jeszcze postępowania nadzorczego odnośnie decyzji (...), w związku z brakiem informacji o ostateczności decyzji (...) oraz brakiem akt przedmiotowego postępowania ". Ów stan był zatem wywołany tym, że organ I instancji nie otrzymał, formalnie do 12 maja 2016 r. zwrotu akt [...]. Oto bowiem Minister Infrastruktury i Budownictwa dopiero pismem z 9 maja 2016 r., znak [...] miał zwrócić akta tej sprawy, co jednak nadal nie nastąpiło. Zamiast zwrotu akt [...], Minister dokonał zwrotu akt [...], tj. sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta z [...] października 1976 r., znak [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Słupcy i złożonej z działek o numerach [...] i [...], o powierzchni [...] ha, w stosunku do której zapadła decyzja Wojewody z [...] lipca 2013 r., znak [...], a Minister prowadzi postępowanie nieważnościowe pod znakiem [...]. Powyższy stan rzeczy prowadzi zatem do wniosku, iż nie mógł rozpocząć swego biegu termin na załatwienie sprawy, o jakim stanowi art. 35 § 1 w zw. z art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, wcześniej niż z dniem 12 maja 2016 r., w którym to dniu otrzymano pismo Ministra z informacją, że jego decyzja jest ostateczna, a omyłkowo jedynie zwrócono inne akta administracyjne. Standardowy termin na rozpoznanie sprawy administracyjnej wynosi miesiąc. Ów termin swój bieg rozpoczyna, co do zasady, od dnia otrzymania żądania strony. W niniejszym przypadku bieg tego terminu mógł rozpocząć się najwcześniej od dnia zwrotu przez organ nadzoru akt [...] ze względu na stosowany per analogiam art. 286 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), który stanowi:, termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Trudno przyjąć, iż ów termin mógł rozpocząć swój bieg od dnia otrzymania decyzji Ministra z [...] grudnia 2015 r., skoro w tym dniu decyzja ta nie mogła być ostateczna. Dalej organ zwraca uwagę na fakt, że nie mógł w sprawie prowadzić postępowania skoro nie dysponował aktami, a robienie kopii akt nie uznaje za uzasadnione. Na rozprawie sądowoadministracyjnej pełnomocnik organu podtrzymał swoją dotychczasową argumentację , a nadto przedstawił do akt postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. wydane w sprawie o o numerze [...], którym zawieszono z urzędu do czasu ostatecznego zakończona postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa pod znakiem [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...], a w razie jej stwierdzenia nieważności , to do czasu ponownego ostatecznego zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności punktu I podpunktu 5 decyzji Naczelnika Miasta z [...] października 1976 r. znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem procedowania przed sądem w niniejszej sprawie jest rozpatrzenie skargi K. H. na bezczynność Wojewody i nie załatwieniem wniosku zmarłego ojca skarżącego – J. H. z dnia [...] lutego 2006 r. Przed merytoryczną oceną skargi należało rozważyć, czy przedmiotowa skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność, wniesienie skargi należy poprzedzić zażaleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia to, czy organ wyższej instancji rozpoznał zażalenie, a także sposób rozpoznania takiego zażalenia. Zaznaczyć również należy, że terminy do wniesienia skargi przewidziane w art. 53 P.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność. Tym samym, skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia (zob. A. Kabat w B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2011, teza 3 komentarza do art. 53). W rozpoznawanej sprawie, skarżący przed złożeniem skargi do sądu złożył zażalenie do organu wyższego stopnia – Ministra Infrastruktury i Budownictwa, co otworzyło możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność Wojewody do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego jest więc dopuszczalna .Rozstrzygnięcie tegoż zażalenia i nieuznanie zażalenia za uzasadnione nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia sądu. Mając na uwadze treść żądania skargi istota rzeczy w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy związanej ze stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia [...]02.1977 r. znak [...] o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość w części dot.; pkt.I pakt 5. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Przewlekłe postępowanie ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Istotą i celem postępowania ze skargi na bezczynność jest doprowadzenie do załatwienia w formie procesowej sprawy administracyjnej bez przesądzania o sposobie (treści) załatwienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U 2016 poz.718 ) dalej jako P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, "z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności". Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Zgodnie z treścią art. 35 §1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędne zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§3). Do wskazanych w tym przepisie terminów nie wlicza się m.in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kp.pa.). Mogą to być zarówno działania sił przyrody, jak i działanie lub zaniechanie innych organów, które jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyr. NSA w Warszawie z 10 sierpnia 2001r., sygn. akt I SAB 1/01, dostępne Lex 54739). W niniejszej sprawie organ nie załatwiając w ustawowym terminie wniosku mocny akcent położył na to iż nie mógł sprawy załatwić i nie pozostawał w bezczynności ponieważ nie dysponował aktami administracyjnymi tejże sprawy, które z racji składanych odwołań zostały przekazane do instancji odwoławczej. W ocenie sądu orzekającego takie wyjaśnienia organu nie mogą prowadzić do usprawiedliwienia faktu nie podejmowania żadnych merytorycznych czynności w sprawie począwszy od dnia zapoznania się z treścią decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. , co nastąpiło w dniu 10 grudnia 2015 r. Jak wynika z prezentaty Kancelarii Głównej Wojewódzkiego Urzędu w dniu 10 grudnia 2015 r. wpłynęła do tegoż organu decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody z dnia [...].07.2013 r. nr [...]. Jak wynika z treści uzasadnienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa podstawowym powodem stwierdzenia nieważności decyzji był fakt skierowania jej do osoby zmarłej –J. H., który nie mógł być stroną decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nakazał dokonać ponownie oceny legalności decyzji Naczelnika Miasta z dnia [...].01.1997 r. ustalając jednocześnie osoby którym w przedmiotowej sprawie przysługuje przymiot strony. Dalsza sekwencja zdarzeń procesowych w sprawie prowadzonej przed organem orzekający wskazuje iż po dacie 10 grudnia 2015 r. organ nie przystąpił do podjęcia merytorycznych decyzji dla wykonania jasnych i precyzyjnych zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji z 4 grudnia 2015 r. Sąd nie podziela poglądu wyrażanego w odpowiedzi na skargę ,że brak podstaw do stwierdzenia bezczynności ponieważ organ nie dysponował aktami sprawy administracyjnej. Jak wynika z adnotacji urzędowej pracownika z dnia 1 czerwca 2016 r. tegoż dnia porządkowano będące w posiadaniu urzędu akta zastępcze sprawy i spostrzeżono, że organ wyższego stopnia nie zwrócił właściwych akt. W okolicznościach niniejszego stanu faktycznego nie podjęcie merytorycznych żadnych czynności po dniu 10 grudnia 2015 r. przez organ nie może być uznane za opóźnienie spowodowane z przyczyn niezależnych od organu o jakich mowa w końcowej części przepisu art. 35 § 5 kpa. W tym miejscu Sąd przychyla się do tezy sformułowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.08.2014 r. I OSK 337/14 dostępnych w LEX nr 1583298 , że do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 §5 kpa nie należy zaliczyć brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na zasadzie art. 149 §1pkt.1 i 2 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2016 poz.718 ) stwierdzając bezczynność organu zobowiązał do załatwienia wniosku z 15 lutego 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Na podstawie § 1a art. 149 p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w szczególności dlatego że istotnie nie była zawiniona w sposób umyślny lub przez niedbalstwo ale wynikała z konieczności przekazywania licznych dokumentów organowi nadrzędnemu. W tym miejscu Sąd jednak zwraca uwagę na konieczność takiego zapewnienia prowadzenia obiegu dokumentacji , który umożliwi niezwłoczne podejmowanie czynności po powzięciu informacji, ze organ nadrzędny uznał za właściwe przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przy obecnym wyposażeniu technicznym nie będzie to nastręczało specjalnych trudności i należy do sprawnej organizacji pracy Urzędu Wojewódzkiego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 cyt. ustawy jak w pkt. IV wyroku .