II OSK 3340/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2017 r. w zakresie odrzucenia skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 300/17 ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 11 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 300/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - P.p.s.a., odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla określonych terenów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżące stowarzyszenie nie wykazało naruszenia interesu prawnego, zgodnie z art. 101 ust. 1 lub ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) - u.s.g. Podniesiona w skardze argumentacja o naruszeniu zaskarżoną uchwałą przepisów dotyczących obowiązku wskazania w zaskarżonej uchwale współczynnika intensywności zabudowy i będące tego konsekwencją zaburzenie ładu przestrzennego oraz obniżenie jakości życia mieszkańców wielu dzielnic [...] nie świadczy o posiadaniu przez ten podmiot własnego, indywidualnego i realnego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Również powołany przez skarżące stowarzyszenie cel jego działalności określony w regulaminie jako ochrona ładu przestrzennego miasta, w szczególności dzielnicy[...] , nie może być uznany za działanie organizacji społecznej z powołaniem się na własny interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wykluczone jest zaskarżenie aktu prawa miejscowego przez stowarzyszenie w interesie bliżej nieoznaczonych osób, tworzących wspólnotę samorządową. Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżące stowarzyszenie nie wykazało naruszenia interesu prawnego, a tym samym nie było uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego; art. 101 ust. 2a u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, a w następstwie tego nieuwzględnienie, iż skarga złożona przez stowarzyszenie została wniesiona w imieniu grupy mieszkańców dzielnicy [...] miasta[...] , którzy wyrazili na to zgodę. Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu na dzień wniesienia skargi, "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (porównaj: wyrok NSA z 29.07.2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesioną skargą kasacyjną skarżące stowarzyszenie nie podważyło stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że podniesiona w skardze argumentacja o naruszeniu zaskarżoną uchwałą przepisów dotyczących obowiązku wskazania w zaskarżonej uchwale współczynnika intensywności zabudowy i będące tego konsekwencją zaburzenie ładu przestrzennego oraz obniżenie jakości życia mieszkańców wielu dzielnic [...] nie świadczy o posiadaniu przez skarżące stowarzyszenie własnego, indywidualnego i realnego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy nie legitymuje sama sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani zagrożenie interesu społecznego. Stowarzyszenie nie podważyło skutecznie stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżące kasacyjnie stowarzyszenie, na etapie skargi kasacyjnej, wywiodło, że brak jego własnego i indywidualnego interesu prawnego nie ma znaczenia, ponieważ reprezentuje interesy swoich członków, którzy posiadają prawo własności do nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednym z celów statutowych działania stowarzyszenia jest "ochrona ładu przestrzennego miasta, a w szczególności dzielnicy [...]". Członkami stowarzyszenia są mieszkańcy dzielnicy [...] posiadający tytuły prawne własności nieruchomości położonych w zakresie oddziaływania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmienionego zaskarżoną uchwałą. Stowarzyszenie, którego członkami są wszyscy mieszkańcy dzielnicy [...] wniosło skargę w interesie tej właśnie grupy osób, która udzieliła umocowania na piśmie do wnoszenia skargi. Powyższe argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie i nie podważają prawidłowości rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi. Z przepisu art. 101 ust. 2a u.s.g., na który w skardze kasacyjnej powołuje się skarżące stowarzyszenie, nie można wywodzić, że podmiotem skarżącym uchwałę jest bliżej nieokreślona grupa mieszkańców gminy, a podstawą jej wniesienia jest naruszenie jakiegoś grupowego interesu tych mieszkańców. W literaturze trafnie zwraca się uwagę, że przepis art. 101 ust. 2a tej ustawy odsyła do art. 101 ust. 1 u.s.g. Chodzi zatem o skargę, którą można wnieść w imieniu każdego, czyj interes prawny lub obowiązek zostały przez uchwałę naruszone i można działać w ten sposób tylko w swoim imieniu lub w imieniu konkretnych mieszkańców. Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. ma na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia mogą być uchwały organów gminy o charakterze generalnym, a więc mające za adresatów grupę mieszkańców lub wszystkich mieszkańców gminy. Takie uchwały mogą naruszać indywidualne interesy prawne wielu osób. Z tego właśnie powodu przewidziano możliwość ich wspólnego działania przed sądem administracyjnym, za pośrednictwem "swego rodzaju pełnomocnika". Wspólne działanie nie jest wyrazem realizowania interesu grupowego czy powszechnego, będącego czymś innym niż suma interesów indywidualnych. Nie jest to odrębna kategoria pojęciowa, odrębny interes (uprawnienie) funkcjonujące obok (interesu) indywidualnego (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 137-138). Jak wskazuje się z kolei w judykaturze, przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymację do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy jej mieszkańców powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których wniesiona została skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 959/10, LEX nr 694960). Innymi słowy, skarżące stowarzyszenie obowiązane było wykazać zarówno swój indywidualny, aktualny, konkretny interes prawny, jak również wszystkich tych mieszkańców, w imieniu których, jak twierdzi, wniosło skargę na uchwałę. Ogólne twierdzenia o działaniu w imieniu mieszkańców dzielnicy[...] , którzy posiadają prawo własności do nieruchomości objętych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprowadzając zabudowę wielorodzinną w miejsca, gdzie jest zabudowa jednorodzinna, będzie powodował dla mieszkańców dzielnicy - członków stowarzyszenia niedogodności, nie jest wystarczające do spełnienia wymogu z art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że twierdzenia o wniesieniu skargi w imieniu grupy mieszkańców budzą wątpliwości z tego powodu, że na etapie wystosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak również skierowania skargi do WSA skarżące stowarzyszenie nie powoływało się na interes prawny grupy mieszkańców, będących, jak twierdzi, jego członkami. Jak zasadnie przy tym zauważa organ w odpowiedzi na skargę, upoważnienia udzielono pełnomocnikowi r.pr. L. W. uchwałą z dnia 27 lipca 2017 r. (a nie jak pełnomocnik wskazuje 27 czerwca 2017 r.) na wezwanie Sądu pierwszej instancji w ramach uzupełnienia braków formalnych skargi. Umocowanie to nie zostało udzielone prawidłowo, ponieważ nie podpisali się pod nim wszyscy członkowie stowarzyszeni zwykłego. Dopiero w dniu 19 sierpnia 2017 r. wszyscy członkowie stowarzyszenia udzielili umocowania do reprezentowania stowarzyszenia w rozpoznawanej sprawie. Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach nie wynika, aby skarżące stowarzyszenie występowało w rozpoznawanej sprawie w imieniu grupy mieszkańców zgodnie z art. 101 ust. 2a u.s.g. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. zmieniła art. 58 § 1 w ten sposób, że wskazana została nowa przyczyna odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis ten ma zastosowanie także w sprawach, w których postępowanie wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r.). Istotne znaczenie tej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, natomiast w aktualnie obowiązującym stanie prawnym sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że sąd administracyjny badał i nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmieniła się jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (por. postanowienie NSA z 10.06.2016 r. II OSK 963/16). W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżące stowarzyszenie nie wykazało, aby jego interes prawny sporną uchwałą został naruszony, nie można więc podzielić zarzutów naruszenia art. 101 ust. 1, a także ust. 2a u.s.g. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę właśnie na mocy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 3