II OSK 3239/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 674/17 w sprawie ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Miasta R. na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 674/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 17 pkt 12, 13, 14, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – zwana dalej "u.p.z.p."), stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. G. i ul. K. w R. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podano, że w/w część zapisów planu została uchwalona z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Organ stwierdził, że zapis § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 uchwały naruszają art. 17 pkt 12-14, art. 20 w zw. z art. 28 u.p.z.p. Z zarządzenia Prezydenta Miasta R.z dnia [...] października 2016 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu wynika, iż Prezydent Miasta uwzględnił w całości złożone uwagi, w których dla terenu oznaczonego symbolem MW/U wnioskowano o: ograniczenie wysokości zabudowy do 3 kondygnacji, zmniejszenie wysokości zabudowy do 12 m, ustalenie kierunku głównej kalenicy dachu na równoległą do ulicy K. W wyłożonym ponownie do publicznego wglądu oraz w uchwalonym planie uwagi w zakresie zmniejszenia wysokości zabudowy do 12,0 m oraz ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu na równoległą do ulicy K. zostały uwzględnione. Nie uwzględniono natomiast uwagi w zakresie ograniczenia maksymalnej wysokości zabudowy do 3 kondygnacji. Organ podał, że ograniczenie wysokości zabudowy do 12 m, zawarte w § 9 ust. 3 pkt 2 uchwały, z uwzględnieniem obowiązujących warunków technicznych dotyczących wysokości pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi zawartych w Rozdziale 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 – zwane dalej "rozporządzeniem z 12 kwietnia 2002 r."), nie gwarantuje powstania na przedmiotowym terenie budynku nie wyższego niż 3 kondygnacje. Zgodnie z uwagami złożonymi w dniu 7 października 2016 r., ustalenia planu nie uwzględniają wnioskowanego ograniczenia ilości kondygnacji do "trzech - tj. parter, I piętro mieszkalne, z dopuszczeniem mieszkalnego poddasza". Jak zaznaczył organ nadzoru powyższe obligowało Prezydenta Miasta R. – zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. – do przedstawienia radzie gminy listy nieuwzględnionych w części uwag, w celu rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, stosownie do art. 20 u.p.z.p. Opisana niezgodność stanowi naruszenie art. 20 i art. 28 u.p.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Rada Miasta R. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, podnosząc, ze całokształt ustaleń planu zawartych w przepisach szczegółowych dotyczących terenu oznaczonego symbolem MW/U w powiązaniu z przepisami ogólnymi uchwały oraz przepisami § 3 pkt 16 i 18, § 72 ust. 1 oraz § 73 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych (...), przesądza o tym, że niewprowadzenie do uchwały ograniczenia wysokości zabudowy do 3 kondygnacji uwzględnia w całości uwagę zgłoszoną w tym zakresie, ponieważ brakuje możliwości realizacji na tym terenie zabudowy o wysokości większej niż 3 kondygnacje. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że żadne z wymienionych przez organ nadzoru uchybień nie ma charakteru na tyle istotnego, by mogło powodować nieważność planu w całości lub części. Zarzuty co do wadliwości § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 są bezpodstawne. Postanowienia tej części planu, dotyczące zasad kształtowania zabudowy, nie przekraczają swobody władztwa planistycznego gminy i są zgodne z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru, że organ planistyczny nie uwzględnił, iż w/w zapis planu ograniczający wysokość zabudowy do 12m, na terenie oznaczonym symbolem MW/U, nie wyłącza możliwości powstania na tym terenie budynku wyższego niż trzy kondygnacyjny. Zdaniem Sądu, organ nadzoru nie wykazał oczywistego i bezpośredniego naruszenia prawa przez organ gminy wydanym aktem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie skonkretyzowano bowiem przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., które zostały naruszone zapisem § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały, a który to przepis, w ocenie organu nadzoru, nie uwzględnia wnioskowanego ograniczenia ilości kondygnacji do "trzech". Sformułowany przy tym zarzut niedopełnienia czynności przewidzianych w art. 17 pkt 14u.p.z.p., a więc naruszenia trybu sporządzania planu, wobec braku przedstawienia radzie gminy listy nieuwzględnionych w części uwag, nie jest trafny. Słusznie bowiem, w ocenie Sądu, podniosła strona skarżąca, że wszystkie uwagi złożone do projektu planu względem terenu oznaczonego symbolem MW/U, tj. ograniczenie wysokości zabudowy do 3 kondygnacji, zmniejszenie wysokości zabudowy do 12m, ustalenie kierunku głównej kalenicy dachu na równoległą do ul. K., zostały w całości uwzględnione przez Prezydenta Miasta R. (zarządzenie Nr VII/854/2016 z dnia 28 października 2016 r.). Wprawdzie w uchwale nie zawarto samodzielnego ustalenia ograniczającego wysokość zabudowy do 3 kondygnacji, to jednakże analiza przepisów szczegółowych odnośnie terenu oznaczonego symbolem MW/U wraz z przepisami ogólnymi przedmiotowej uchwały, a także regulacjami wynikającymi z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., tj. § 16 i 18 oraz § 72 ust. 1 i § 73 ust. 1 daje podstawę do uznania, iż na tym terenie (zważywszy na jego konfigurację) nie jest możliwa realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, bądź takiej połączonej z zabudową usługową o wysokości większej niż trzy kondygnacje. W ocenie Sądu, zarówno przepisy u.p.z.p., jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ustalające wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, wymagają ustalenia wysokości projektowanej zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 i § 4 pkt 6) – a nie liczby kondygnacji – a zatem przedmiotowa uchwała zachowuje wymogi określone tymi przepisami. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Wojewoda Podkarpacki, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 pkt 12 i 14 w zw. z art. 20 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną interpretację i niezastosowanie poprzez przyjęcie, "iż treść § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] w rejonie ul. G. i ul. K. w R. pozwala na przyjęcie, iż uwzględniono wszystkie uwagi złożone do projektu planu względem terenu oznaczonego symbolem MW/U, tj. ograniczenie wysokości zabudowy do 3 kondygnacji, zmniejszenie wysokości zabudowy do 12 m., ustalenie kierunku głównej kalenicy dachu na równoległą do ul. K., zostały w całości uwzględnione przez Prezydenta Miasta R. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2016 r., pomimo, że uwaga dotyczyła "ilość kondygnacji - trzy - tj. parter, I piętro mieszkalne, z dopuszczeniem mieszkalnego poddasza"; 2) art. 20, art. 17 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z § 72 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) poprzez jego błędną interpretację, przyjmując, że przy wysokości zabudowy do 12 m nie jest możliwa realizacja zabudowy mieszkaniowej - wielorodzinnej, bądź takiej połączonej z zabudową usługową o wysokości większej niż trzy kondygnacje. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 17 pkt 12 i 14 w zw. z art. 20 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wskazać bowiem należy, że regulacja zawarta w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywa się w rozbudowanym i sformalizowanym trybie, co wynika z charakteru tej uchwały jako kompleksowego aktu gospodarowania przestrzenią na danym terenie. Pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Elementem tej procedury jest udział czynnika społecznego w tworzeniu planu miejscowego, który odzwierciedla prawo osób fizycznych i prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej do wpływu na treść planu poprzez wnoszenie uwag dotyczących projektu planu ( art. 17 pkt 11 u.p.z.p.). Uprawnienie to art. 17 pkt 12 wiąże z obowiązkiem organu planistycznego rozpatrzenia zgłoszonych uwag w terminie określonym w tym przepisie. Uwagi nieuwzględnione przez organ planistyczny, zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p., zobowiązany jest on przedstawić radzie gminy wraz z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalenie miejscowego planu przez radę gminy następuje jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Rangę tych przepisów w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotnym naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). W każdym przypadku naruszenia trybu sporządzania planu należy dokonać indywidualnej oceny, czy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które by zapadły gdyby nie doszło do takiego naruszenia trybu sporządzenia planu. Jeśli bowiem przyjęte rozwiązania planistyczne są inne niż te, które by zapadły gdyby nie doszło do naruszenia trybu sporządzenia planu, to takie naruszenie ma charakter istotnego naruszenia. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniając przede wszystkim, że celem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzecznictwo sądów administracyjnych zalicza przy tym naruszenie art. 17 pkt 14 u.p.z.p. związane z nieprzedłożeniem radzie gminy przez organ planistyczny nieuwzględnionych przez niego uwag wraz z projektem planu jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu w powyższym rozumieniu (por. np. wyr. WSA w Olsztynie z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 647/13, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew stanowisku Sądu I instancji, w niniejszej sprawie doszło do sytuacji naruszenia przepisów regulujących procedurę uchwalania planu, zaś charakter uchybień, przejawiający się w niezapewnieniu wymaganego przepisami udziału czynnika społecznego w tej procedurze, wskazuje na istotne naruszenie tego trybu. Istotą uwagi, którą zgłoszono do projektu planu, było ustalenie dotyczące terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z usługami, oznaczonego w planie symbolem MW/U, ograniczające wysokość zabudowy na tym terenie do 12 m, przy jednoczesnym zagwarantowaniu realizacji zabudowy o liczbie kondygnacji nie większej niż 3, tj. parter, I piętro mieszkalne, z dopuszczeniem mieszkalnego poddasza oraz ustaleniu kierunku głównej kalenicy dachu na równoległą do ulicy K. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma organ nadzoru, że w/w uwaga zgłoszona do projektu planu, została jedynie częściowo uwzględniona przez organ planistyczny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, poprzez wprowadzenie ograniczenia wysokości zabudowy do 12 m. wraz z kierunkiem głównej kalenicy dachu. Z akt sprawy wynika bowiem, że mimo, iż z treści zarządzenia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2016 r. wnioskować należy, że uwzględniono również uwagę dotyczącą ograniczenia wysokości zabudowy do 3 kondygnacji, ograniczenie to nie zostało wprowadzone do treści miejscowego planu. Z przepisów szczegółowych zawartych w rozdziale II planu dotyczących ustaleń dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MN/U wynika, że cechą zabudowy tego terenu ma być wysokość zabudowy nie większa niż 12 m., przy czym nie uwzględniono ograniczenia liczby kondygnacji do 3 (§ 9 ust. 3 pkt 1 planu). Ograniczenie w zabudowie dotyczące liczby kondygnacji do 3 na tym terenie nie wynika również, wbrew ocenie Sądu I instancji, z treści pozostałych postanowień planu dotyczących tego terenu. Wymienione w planie cechy zabudowy na terenie MW/U nie dotyczą parametru zabudowy jaki stanowi liczba kondygnacji, zaś ich szczegółowa analiza, w tym zwłaszcza odnośnie geometrii dachu, nie prowadzi do wniosku, że konfiguracja terenu uniemożliwia zabudowę mieszkalno - usługową tego terenu o wysokości zabudowy większej niż 3 kondygnacje. Powyższe ograniczenie nie wynika również z interpretacji planu w zgodzie z treścią przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), który to akt nie stanowi przeszkody do realizacji zgodnie z planem miejscowym zabudowy mieszkalnej powyżej 3 kondygnacji. Sąd I instancji nieprawidłowo przy tym wiąże kwestię braku naruszenia procedury planistycznej z kwestią zgodności postanowień planu z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., jak i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodność taka nie świadczy bowiem o zachowaniu przez organ planistyczny trybu sporządzania planu miejscowego określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności nie wpływa na należyte zapewnienie udziału czynnika społecznego w tej procedurze. Takie stanowisko zdaje się prezentować również organ nadzoru, który nie tyle wskazuje na niezgodność w/w postanowień planu z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., lecz na wynikającą z interpretacji postanowień planu w związku z przepisami tego rozporządzenia dopuszczalność lokalizowania na przedmiotowym terenie zabudowy liczącej powyżej 3 kondygnacji. Jak zasadnie wskazuje się również w skardze kasacyjnej, dopuszczenie w § 9 ust. 3 pkt 3 a i b przykrycia 30% powierzchni zewnętrznego obrysu budynku dachem płaskim, bez ograniczenia, nad którą kondygnacją taki dach ma się znajdować, nie stanowi nadto o uwzględnieniu części uwagi dotyczącej realizowania zabudowy składającej się z parteru, I piętra oraz dopuszczalnie poddasza. Rozbieżność między treścią zarządzenia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2016 r. a treścią planu odnośnie ograniczenia w zabudowie do 3 kondygnacji ( parter, I piętro mieszkalne, z dopuszczeniem mieszkalnego poddasza) świadczy o istotnym naruszeniu procedury sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. Nieuwzględniona w części uwaga odnośnie ograniczenia liczby kondygnacji powinna zostać, zgodnie z treścią art. 17 pkt 14 u.p.z.p., przedstawiona przez organ planistyczny radzie gminy wraz z projektem planu, czego nie uczyniono w niniejszej sprawie. Również rada gminy, uchwalając miejscowy plan, wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia tej uwagi. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 20, art. 17 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z § 72 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie, w jakim odnosi się do naruszenia powyższych przepisów w związku z trybem sporządzania planu miejscowego. Mimo, że ustalenia zawarte w planie, odnoszące się do cech zabudowy przedmiotowego terenu, mieszczą się w granicach władztwa planistycznego, to interpretacja treści planu w związku z powołanym w zarzucie przepisem rozporządzenia wskazuje, że plan dopuszcza możliwość realizacji na w/w terenie zabudowy o liczbie kondygnacji powyżej 3. Świadczą o tym cechy zabudowy określone w planie, w tym w/w dotyczące geometrii dachu, które odniesione do treści § 72 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., określających wymaganą wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, umożliwiają realizację budynku o wysokości nieprzekraczającej 12 m o liczbie 4 kondygnacji naziemnych (§ 9 pkt 2 i 3 planu). Tym samym świadczy to o nieuwzględnieniu w całości uwagi zgłoszonej do planu, zaś brak jej przedstawienia radzie gminy wraz z projektem planu oraz brak rozstrzygnięcia rady gminy o sposobie jej rozpatrzenia skutkował istotnym uchybieniem procedury sporządzania planu. Mając na uwadze powyższe, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.