II SAB/Bk 70/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Skarga na bezczynność Wójta Gminy S. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. R. B. (powoływany dalej: jako "Skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy S. o udostępnienie informacji publicznej przez podanie wykazu pracowników Urzędu Gminy S. (imię i nazwisko) oraz ich stanowisk służbowych, którym przyznano nagrodę pieniężną w 2016 r. wraz ze wskazaniem wysokości tej nagrody oraz osiągnięcia w pracy zawodowej, które były podstawą jej przyznania, a także przesłanie kopii regulaminu Wójta Gminy S. dotyczącego sposobu przyznawania tych nagród. Wójt Gminy S. pismem z dnia [...] listopada 2016 r. poinformował, że w 2016 roku przyznano nagrody pieniężne czterem osobom: 1) Pani B. D. (Skarbnik Gminy S.) - 7.000 zł; 2) Inspektor Urzędu Gminy S. - 1.000 zł; 3) Inspektor Urzędu Gminy S. - 1.000 zł; 4) Inspektor Urzędu Gminy S. - 1.000 zł. Oświadczono, że nagrody zostały przyznane za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej oraz za pracę wykraczającą ponad standardowe wykonywanie obowiązków. Dodatkowo poinformowano, że nagrody przyznano na podstawie § 9 regulaminu Wynagradzania pracowników w Urzędzie Gminy S., załączając jednocześnie kserokopię tegoż Regulaminu. W dniu [...] czerwca 2017 r. Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego P. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy S. w zakresie obowiązku udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżący wywiódł, że żądanie podania wykazu pracowników Urzędu Gminy, którym przyznano nagrodę pieniężną w 2016 roku, wraz z ich stanowiskami służbowymi i wskazaniem wysokości tej nagrody oraz osiągnięcia w pracy zawodowej, które było podstawą jej przyznania, stanowi co do zasady przedmiot informacji publicznej, gdyż dotyczy sposobu rozdysponowania środków publicznych. Stwierdził, że Wójt Gminy S. wskazując, iż nagrody otrzymało trzech inspektorów, nie podając ich imion oraz nazwisk, winien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak zaś takiej decyzji do dnia sporządzenia niniejszej skargi, stanowi – zdaniem autora skargi - sytuację wyczerpującą znamiona bezczynności organu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła bezczynność organu, skoro udzielił on Skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi w stosunku do żądania. Informacją publiczną jest bowiem treść regulaminu wynagradzania pracowników oraz informacja co do wysokości nagród odnoszących się do osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast żądanie odnośnie personaliów szeregowych pracowników Urzędu Gminy, które to osoby nie pełnią funkcji publicznych nie dotyczy informacji publicznej bowiem nie jest to wiadomość odnosząca się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne. W takiej sytuacjach organ nie był zobowiązany ani do udostępnia danej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną. Organ udostępnił więc informacje, które stanowią informację publiczną bez podania imion i nazwisk inspektorów, które to dane nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Przechodząc z kolei do merytorycznego jej rozpoznania należy stwierdzić, że przedmiotem skargi Skarżący uczynił w niniejszej sprawie bezczynność Wójta Gminy S. w udzieleniu mu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. Wniosek ten zawierał z kolei wezwanie do podania wykazu pracowników Urzędu Gminy S. (imię i nazwisko) oraz ich stanowisk służbowych, którym przyznano nagrodę pieniężną w 2016 r. wraz ze wskazaniem wysokości tej nagrody oraz osiągnięcia w pracy zawodowej, które były podstawą jej przyznania, a o także przesłanie kopii regulaminu Wójta Gminy S. dotyczącego sposobu przyznawania tych nagród. Zasady udzielania informacji publicznej, jak wskazano już wyżej, reguluje u.d.i.p., która definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli zatem wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub 2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie można go zatem interpretować zawężająco. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Mając na względzie powyższe nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez Skarżącego wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. - informacje dotyczące bezpośrednio działalności organu władzy publicznej oraz sposobu wydatkowania środków publicznych, w zakresie wynagrodzenia pracowników Gminy S., stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a Wójt Gminy S. jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sporna w kontrolowanej sprawie jest natomiast ocena, czy wnioskowana informacja została udzielona. W ocenie Sądu, nie sposób podzielić zarzutu Skarżącego, co do bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W tym miejscu należy przypomnieć, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r., Skarżący zwrócił się do Wójta Gminy S. o udostępnienie informacji publicznej przez podanie wykazu pracowników Urzędu Gminy S. (imię i nazwisko) oraz ich stanowisk służbowych, którym przyznano nagrodę pieniężną w 2016 r. wraz ze wskazaniem wysokości tej nagrody oraz osiągnięcia w pracy zawodowej, które było podstawą jej przyznania, a także przesłanie kopii regulaminu Wójta Gminy S. dotyczącego sposobu przyznawania tych nagród. Na tak sformułowany wniosek, Wójt Gminy S. – co w sprawie nie jest sporne – poinformował, że w 2016 roku przyznano nagrody pieniężne czterem osobom: 1) Pani B. D. (Skarbnik Gminy S.) - 7.000 zł; 2) Inspektor Urzędu Gminy S. - 1.000 zł; 3) Inspektor Urzędu Gminy S. - 1.000 zł; 4) Inspektor Urzędu Gminy S. - 1.000 zł, za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej oraz za pracę wykraczającą ponad standardowe wykonywanie obowiązków. Do tak sformułowanej odpowiedzi Wójt dołączył również kopię Regulaminu Gminy S. dotyczącego przyznania nagród. W ocenie Sądu wystosowana do Skarżącego odpowiedź organu była wyczerpująca stąd też podniesiony w skardze zarzut bezczynności jest bezpodstawny. Informacją publiczną jest bowiem treść regulaminu wynagradzania pracowników oraz informacja co do wysokości nagród odnoszących się do osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast żądanie podania personaliów pracowników Urzędu Gminy, które to osoby nie pełnią funkcji publicznych wykracza ewidentnie poza zakres informacji publicznej. W tych okolicznościach – jak słusznie podkreślono w odpowiedzi na skardze - organ nie był zobowiązany ani do udostępnia danej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Jak stanowi bowiem przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. ustawodawca uregulował właśnie warunki ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikającego między innymi z konieczności zapewnienia również ochrony prywatności osoby fizycznej, przy czym nie jest to ograniczenie bezwzględne. W świetle art. 5 ust 2 u.d.i.p., jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcje publiczne będzie zaś każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie ma bowiem zastosowania wyłącznie w przypadku osób będących funkcjonariuszami publicznymi (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14 – wszystkie dostępne w CBOSA). W przedmiotowej sprawie organ prawidłowo zatem udostępnił informację publiczną informując, że w 2016 roku cztery osoby zatrudnione w Urzędzie Gminy S. otrzymały nagrody. Podał też wysokość tych nagród oraz personalia Skarbnika Gminy jako osoby pełniącej funkcję publiczne. W stosunku do pozostałych trzech inspektorów podano jedynie tylko wysokość otrzymanych przez nich nagród. W ocenie Sądu organ słusznie uznał, że udostępnienie danych osobowych osób fizycznych, w stosunku do których nie można przyjąć, iż ich personalia można zakwalifikować jako informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, byłoby naruszeniem prawa do prywatności. W sytuacji zatem, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Uwzględniając powyższą argumentację Sąd doszedł do wniosku, że żądane w we wniosku Skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. informacje w zakresie podania imion i nazwisk pracowników Urzędu Gminy S., którzy w 2016 roku otrzymali nagrody, ale nie pełnią funkcji publicznych, nie mają charakteru informacji publicznej. W konsekwencji nie można zarzucić organowi bezczynności w udzieleniu tejże informacji. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.