I OSK 2870/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 276/17 w sprawie ze skargi W.S. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 sierpnia 2017 r., II SA/Wa 276/17, po rozpoznaniu skargi W.S. na zarządzenie Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]: (1) stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia; (II) zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a przez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zarządzenia z ograniczeniem się wyłącznie do wymogów formalnych zarządzenia i stwierdzenie, że brak jest argumentów, które wskazywałby na zastosowanie szczególnego trybu odwołania dyrektora – W.S., w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.; dalej: u.s.o.); 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa przez: a) uwzględnienie skargi i wadliwe przyjęcie, tj. dokonane bez wystarczająco wszechstronnej, rzeczowej i krytycznej analizy materiału dowodowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ powołując się na konflikt pomiędzy Skarżącą a częścią rodziców uczniów klasy [...] nie zebrał w sposób pełny materiału dowodowego i nie rozpatrzył go w sposób wszechstronny, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że organ w pełni zebrał i dokonał swobodnej oceny materiału dowodowego; b) uwzględnienie skargi pomimo nierozpatrzenia całokształtu zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności pominięcia najważniejszej okoliczności, tj. wykorzystywanie swojego stanowiska przez W.S. do poniżania uczniów przez używanie wobec nich wyrażeń obraźliwych; c) dowolną ocenę materiału dowodowego z pominięciem części tego materiału dowodowego, m.in. zarządzenie wydano po próbach polubownego załatwienia konfliktu, angażując Poradnię [...] w Warszawie; w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa psychologa Poradni [...] w [...], że "Pani Dyrektor swoim tonem głosu wzbudza niepokój u dzieci"; w aktach sprawy jest sprawozdanie z interwencji Poradni [...] dotyczącej sytuacji problemowej na terenie Szkoły Podstawowej nr [...]; wyniki kontroli [...] Kuratora Oświaty; brak sprawdzenia na jakim etapie jest postępowanie odwoławcze postępowania dyscyplinarnego; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. przez: a) wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, tj. z jednej strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że "naruszenie prawa winno być należycie udokumentowane", a z drugiej strony twierdzenie tego sądu, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane dopiero po roku i ośmiu miesiącach od zdarzenia, a zatem brak jest bezpośredniości zdarzenie i decyzji organu, w sytuacji gdy należyte udokumentowanie naruszenia prawa poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania, które rozciąga się w czasie; b) nieprawidłową kontrolę zaskarżonego zarządzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ograniczając się tylko do podniesionych przez stronę przeciwną zarzutów; II. prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez jego niezasadne niezastosowanie i niewłaściwe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że ustalenia stanu faktycznego, tj. znieważenie przez skarżącą uczniów Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] oraz długotrwały konflikt pomiędzy skarżącą a gronem pedagogicznym oraz rodzicami uczniów ww. szkoły nie odpowiadają przesłance "szczególnie uzasadnionego przypadku", określonego w ww. przepisie prawa materialnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jednak w tej sprawie część zarzutów "procesowych" ma bezpośredni związek z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, a zatem muszą być rozpatrzone łącznie. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Przepis ten stanowił, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Powołany przepis wyznaczał przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trybie, który można nazwać interwencyjnym, gdyż przewidywał, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Omawiany przepis w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawiał obowiązku, lecz jedynie upoważniał właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku", którego zaistnienie daje podstawę do zastosowania trybu zwolnienia bez wypowiedzenia. Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" - używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty – dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne (por. np. wyroki: z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14; z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15, z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15). Z orzecznictwa tego wynika, że użyte w ustawie pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, gdyż naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jej pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08). Z kolei brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić możliwość odwołania nauczyciela z tego stanowiska na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01, LEX nr 82679 i wyrok NSA z 4 grudnia 2014 r., I OSK 2166/14). Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Za przyczyny "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powołanego przepisu uznano takie zdarzenia, jak: kradzież; błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora; zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; zatrudnienie swojego bliskiego krewnego w szkole; notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły; długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację (por. zestawienie przyczyn i orzecznictwa dokonane w np. w wyrokach NSA: z 29 czerwca 2017 r., I OSK 109/17; z 22 sierpnia 2017 r., I OSK 1024/17; z 14 czerwca 2018 r., I OSK 195/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie tylko dokonał prawidłowej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale i zasadnie uznał, że w sprawie nie wykazano po stronie dyrektora szkoły takiego rodzaju uchybień, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora przez zainteresowaną. Prawidłowość wydanego aktu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy, w chwili wydawania zaskarżonego zarządzenia, zarzucane W.S. znieważenie uczniów nie zostało potwierdzone ani prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego (postępowanie zostało umorzone), ani ostatecznym orzeczeniem dyscyplinarnym (skarżąca złożyła odwołanie od orzeczenia dyscyplinarnego). Nie jest przy tym tak, jak twierdzi skarga kasacyjna, że to sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia powinien ustalić aktualny stan postępowania dyscyplinarnego. Jak wskazano wyżej, to organ na podstawie właściwych dowodów powinien wykazać w uzasadnieniu zarządzenia fakty, które stanowiły przyczynę odwołania w szczególnym trybie. Organ nie wskazał jednak na dokumenty, które w sposób bezsporny i ostateczny świadczyłyby o znieważeniu uczniów przez Wandę Szczepańską, a ona sama zaprzeczała takim twierdzeniom. Nawiązywanie w takiej sytuacji do samego domniemanego zdarzenia (bez wskazania na bezsporne i ostateczne dowody z dokumentów potwierdzających zarzucane czyny), które na dodatek miało miejsce ponad półtora roku przed odwołaniem, nie mogło być jego podstawą, zwłaszcza w trybie nagłym, nie cierpiącym zwłoki. Można to było uczynić bezpośrednio po samym zdarzeniu, przedstawiając własne dowody na potrzeby aktu odwołania, albo po wykazaniu zarzucanych czynów w odpowiednim postępowaniu. W takim znaczeniu nie ma żadnej sprzeczności w uzasadnieniu Sądu I instancji, w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Część z powyższej argumentacji dotyczy także zarzucanego W.S. wyrządzenia krzywdy i mobbingu w stosunku do jednej z nauczycielek. Taki fakt również nie został potwierdzony prawomocnym wyrokiem, a sama skarżąca temu zaprzeczyła. Pozostałe zarzuty, zwłaszcza te zawarte w protokołach z kontroli doraźnej (dotyczące bezpieczeństwa w szkole, organizacji pracy szkoły), mogły być rozpatrywane co najwyżej w trybie odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit b) u.s.o. Pozostałe zarzuty dotyczące przepisów postępowania, w świetle przesłanek odwołania wynikających z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., należy uznać za niezasadne, tym bardziej, że powołany w I.2. skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w tej sprawie przez Sąd I instancji. Podstawę te stanowił natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a. i ten przepis został zastosowany prawidłowo, wobec istotnego naruszenia przez organ art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.