I OSK 195/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 346/17 w sprawie ze skargi Powiatu W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29 sierpnia 2017 r., IV SA/Wr 346/17, oddalił skargę Powiatu W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że odwołanie dyrektora placówki oświatowej z pełnionej funkcji w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej jako: "u.s.o.") może mieć miejsce wyłącznie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Sformułowanie to jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. Niezmiennie od wielu lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (tak np. wyroki NSA z 1 września 2010 r., I OSK 933/10, i z 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10). Z "przypadkiem szczególnie uzasadnionym" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. mamy do czynienia wówczas, gdy łącznie można wyodrębnić następujące elementy (cechy) konstrukcyjne tego pojęcia: 1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły, 3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Zaistnienie zatem tylko tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący placówkę oświatową, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dokonana przez Wojewodę ocena uchwały Zarządu Powiatu jest prawidłowa, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem, albowiem uchwała z [...] marca 2017 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w istotny sposób narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Kwestionowana uchwała zawiera wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia jednak żadna z przytoczonych przez Zarząd Powiatu okoliczności stanowiących powód odwołania Dyrektora, z uwagi na swoją "zwyczajność", a jednocześnie i ogólnikowość opisu, nie mogły stanowić przesłanek do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Według Zarządu Powiatu podstawami odwołania ze stanowiska kierowniczego było aż dziewięć powodów: 1) wyniki audytu przeprowadzonego przez audytora zewnętrznego, które przyniosły uwagi do funkcjonowania Dyrektora w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz gospodarowania mieniem, a także stwierdzenie wskutek ponownej kontroli, że nie zostały zrealizowane wszystkie zgłoszone przez audytora zastrzeżenia do procedur kontroli zarządczej oraz zasad inwentaryzacji mienia placówki; 2) stwierdzenie w trakcie wizji lokalnej, że budynek szkolny wymaga remontu, w sytuacji gdy Dyrektor nie zgłosił koniecznych napraw do planu inwestycyjnego na 2017 rok; 3) uzyskiwanie przez placówkę bardzo słabych wyników z egzaminów zewnętrznych, w tym maturalnych; 4) brak utrzymywania w sposób należyty terenu przyszkolnego, gdyż zimą zalega śnieg i lód, zaś jesienią liście, a na domiar mimo uwag i poleceń Dyrektor nie podjął działań mających na celu zmianę tej sytuacji; 5) złe przygotowanie przedstawionych przez Dyrektora programów i planów rozwoju szkoły; 6) nierealizowanie przez Dyrektora zaleceń Zarządu Powiatu, co powoduje brak możliwości dalszej współpracy z Dyrektorem z uwagi na rażące zaniedbanie obowiązków kierowniczych; 7) zagrożenie "naboru do szkoły" w wyniku czego klasy technikum muszą być łączone w dwuzawodowe, natomiast na proponowane kierunki kształcenia w szkole zawodowej i policealnej nie ma naboru już drugi raz z rzędu; 8) zatrudnienie pracownika z zewnątrz, mimo próśb organu prowadzącego o przyjęcie na stanowisko konserwatora pracownika likwidowanego w 2016 r. innego zespołu szkół, przy jednoczesnym "zafałszowaniu" etatyzacji na tym stanowisku; 9) brak wydania jednemu nauczycielowi przed dniem 1 września decyzji o urlopie bezpłatnym na rok szkolny 2016/2017, któremu równocześnie nie wypłacono przysługującego mu na mocy ustawy wynagrodzenia pomimo dopuszczenia go do prowadzenia zajęć z młodzieżą. Prawidłowość uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej trzeba oceniać na podstawie faktów, które zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej znaczenie ma zatem nie tylko to, czy taki akt zawiera uzasadnienie, ale również istotne są wywody przytoczone przez organ. W niniejszej sprawie Zarząd Powiatu nie uzasadnił w sposób dostateczny swojej decyzji o zastosowaniu nadzwyczajnego sposobu odwołania Dyrektora Zespołu. Wielość wyartykułowanych w uchwale Zarządu Powiatu zarzutów świadczy o tym, że nawet w opinii uchwałodawcy żaden z nich, analizowany samodzielnie, nie spełniał ustawowych wymogów "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zamysłem strony skarżącej było zsumowanie pojedynczych faktycznych lub rzekomych uchybień w realizacji dyrektorskich obowiązków, co w jej przekonaniu miało dać podstawę do przyjęcia, że wystąpiły okoliczności uzasadniające odwołanie w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat ugruntowane jest stanowisko, że gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a dyrektor – w ocenie organu, który powierzył to stanowisko – nie sprawdził się na nim, czy nie potrafi ułożyć relacji m.in. z podwładnymi – to istnieje wówczas tryb "zwykłego" odwołania z tego kierowniczego stanowiska (ostatnio wyrok NSA z 22 listopada 2016 r., I OSK 1592/16). Także negatywna ocena działalności dyrektora szkoły, w tym zadań w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, nie mieści się w zakresie pojęcia "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., I OSK 2473/13). Zastosowanie powołanego wyżej przepisu przewidziane jest dla przypadków wymagających natychmiastowego działania w ochronie interesu publicznego, tj. do odwołania ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Żaden z listy dziewięciu przedstawionych przez zarząd Powiatu powodów nie spełnia wymogu "przypadku szczególnie uzasadnionego", gdyż działania lub zaniechania Dyrektora nie miały charakteru zupełnie wyjątkowego, ani też żadne z podnoszonych uchybień nie powoduje destabilizacji w funkcjonowaniu szkoły w takim stopniu, który uzasadniałby konieczność natychmiastowego zaprzestania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na dobro szkoły i jej uczniów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiat W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego zmianę i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła także o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.s.o. przez ustalenie, że przyczyny wskazane w uchwale Zarządu Powiatu W. nr [...] z [...] marca 2017 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół im. M. w S., nie uzasadniają przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, dający podstawy do odwołania P. K. z zajmowanego stanowiska w trybie natychmiastowym, podczas gdy skala zaniedbań w/w osoby oraz ich ilość uniemożliwiały zarządzanej szkole spełnianie jej funkcji i stanowiły zagrożenie dla interesu publicznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że należy zgodzić się zarówno z organem nadzoru, jak i Sądem I instancji, że rozpatrywane jednostkowo przyczyny odwołania P. K. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół im. M. mogą nie zostać zakwalifikowane jako przypadek szczególnie uzasadniony. Jednak przypadek szczególnie uzasadniony nie może być zawsze utożsamiany tylko z jednym, konkretnym, niestandardowym zdarzeniem. Przypadek szczególnie uzasadniony należy definiować jako ogół okoliczności, które na gruncie konkretnego przypadku, konkretnych relacji panujących w danej szkole czy placówce, konkretnych zdarzeń – obiektywnie uniemożliwiają dalsze sprawowanie funkcji i wymagają pilnej reakcji organu prowadzącego. Dyrektor szkoły to nie tylko funkcja na gruncie ustawy o systemie oświaty, ale również na gruncie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zim.). Szkoła jest bowiem jednostką budżetową. Stabilność piastowania funkcji dyrektora szkoły, nie może wieść prymu nad rzetelnym, celowym i skutecznym realizowaniem zadań publicznych. Postawa wyraźnej "kontry" Dyrektora wobec współpracowników i organu prowadzącego obligowała organ prowadzący do nagłej reakcji i do odwołania go z funkcji w trybie natychmiastowym. Zarzuty kierowane wobec P. K. i twierdzenia zawarte w kontrolowanej przez Sąd uchwale pozwalają wywieść wnioski, że zachodził przypadek szczególny, pozwalający na odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Przy odczytaniu jego treści nie posłużył się wykładnią systemową, nie dostrzegł, że mogą istnieć inne, pozbawione przymiotu drastyczności i nadzwyczajności, przypadki uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska w trybie natychmiastowym. W sytuacji poważnej destabilizacji w realizacji funkcji szkoły, spowodowanej działaniami dyrektora, jednym z możliwych, dopuszczonych przez prawo sposobów reakcji organu prowadzącego, choć drastycznym i podejmowanym w ostateczności, jest odwołanie dyrektora ze stanowiska w trakcie roku szkolnego. Kwalifikacja poszczególnych naruszeń prawa zarzucanych dyrektorowi jako "przypadków szczególnie uzasadnionych", powinna uwzględniać powyższe obowiązki i odpowiedzialność organu prowadzącego za prawidłowe, niezakłócone funkcjonowanie szkoły. Wszystkie wskazane przez Zarząd Powiatu przyczyny odwołania w trybie natychmiastowym były znane P. K. i wynikały nie tylko z uzasadnienia uchwały objętej nadzorem, ale też z całej dokumentacji, w szczególności prowadzonych audytów zewnętrznych, wizji lokalnej w placówce oraz publikowanych przez OKE zbiorczych wyników egzaminów maturalnych. Należy też wskazać, że do takiego nagromadzenia się negatywnych przejawów działań i zaniechań P. K. doszło w stosunkowo krótkim czasie, co dodatkowo uzasadnia ich łączne rozpatrywanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, prze-mawiający za odwołaniem nauczyciela ze stanowiska dyrektora zespołu placówek. Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zasadnie stwierdził, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu wydania przez Zarząd Powiatu W. uchwały z [...] marca 2017 r., Nr [...] wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu tej uchwały niedociągnięć, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że P. K. w okresie sprawowania funkcji dyrektora Zespołu Szkół im. M. w S. dopuścił się wszystkich zarzucanych mu uchybień, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że użyte w ustawie pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2009 r., IV SA/Wr 49/09), bo naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jego pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Za przyczyny "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. uznano: kradzież alkoholu w sklepie (II SA/Bk 1179/14), błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (IV SA/Gl 970/13), poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie dwóch pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (I OSK 2853/13), zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych (I OSK 840/13), zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole (I OSK 2408/11), notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (II SA/Rz 624/05), długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę powodując jej dezorganizację (I OSK 365/17). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji