II SA/Rz 624/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. R. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły -skargę oddala- II SA/Rz 624/05 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi R. R. jest zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] odwołujące ją z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w O., wydane w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329, ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zarządzeniem Wójta Gminy powołany został zespół kontrolny dla oceny działalności dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w O. w roku szkolnym 2002/2003. Z ustaleń tego Zespołu sporządzony został protokół wskazujący na liczne nieprawidłowości w działalności dyrektora. Dotyczą one w głównej mierze zaciągania zobowiązań finansowych bez zgody głównej księgowej Samorządowej Administracji Placówek Oświatowych w O., nie odprowadzanie zysku ze sklepiku uczniowskiego na konto bankowe i nie regulowanie w terminie zobowiązań za zakupione towary, mając pokrycie w zyskach, nie odprowadzenie na konto bankowe darowizny pieniężnej od sponsora w kwocie 800 zł, używanie telefonu służbowego do rozmów prywatnych i nie regulowanie należności za te rozmowy. Zespół kontrolny ustalił również, że dyrektor R. R. nie regulowała należności za posiłki w świetlicy szkolnej, przedstawiła kserokopię sfałszowanej umowy dot. ubezpieczenia dzieci szkolnych w PZU L. w zakresie pobierania prowizji, złożyła fałszywe oświadczenie majątkowe, nie ujawniając informacji o zobowiązaniach pieniężnych przekraczających 10.000 zł, jest odpowiedzialna za powstanie konfliktowej sytuacji wewnątrz grona pedagogicznego. Jednym z wniosków pokontrolnych było odwołanie R. R. z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w O. Wójta Gminy O., po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty, wymienionym na wstępie zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2004 r. odwołał z tym dniem R. R. z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w O. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą do odwołania są wyniki kontroli przeprowadzonej przez zespół kontrolny w dniach 22.07.2003 r. – 10.10.2003 r., podczas której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej Zespołu Szkół Publicznych w O., uniemożliwiające dalsze sprawowanie funkcji przez odwoływaną. W piśmie tym zawarte zostało pouczenie o możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni do sądu powszechnego. R. R. złożyła pozew o przywrócenie do pracy na dotychczasowym stanowisku do Sądu Rejonowego w S., który postanowieniem z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt IV.P 52/04 umorzył postępowanie wobec cofnięcia pozwu. W dniu 23 stycznia 2004 r. R. R. wezwała Wójta Gminy O. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że ustalenia zespołu kontrolnego zostały przez nią szczegółowo omówione i wyjaśnione. Ustalenia te nie dawały podstawy do dokonania negatywnej oceny jej pracy na stanowisku dyrektora, ponieważ część z nich nie dotyczy czynności podejmowanych przez nią jako dyrektora Zespołu Szkół, w dużej mierze są one sprzeczne z ustaleniami kontroli dokonywanych przez inne instytucje, a ponadto przez 3 miesiące po zakończeniu prac zespołu kontrolnego nadal pełniła funkcje dyrektora, mimo, iż wyniki kontroli były znane zaraz po jej zakończeniu. Ustalenia zespołu kontrolnego nie dają zdaniem R. R. podstawy do odwołania jej w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przewidziany w tym przepisie tryb odwołania uzasadniony jest wyłącznie w okolicznościach zbliżonych do tych, jakie uzasadniają zwolnienie dyscyplinarne na gruncie kodeksu pracy (art. 52 k.p.). Tymczasem w akcie odwołania nie wskazano "przypadku szczególnie uzasadnionego", powołując się ogólnikowo na " prowadzenie gospodarki finansowej Zespołu Szkół Publicznych w O. uniemożliwiające sprawowanie funkcji". Według przyjętego orzecznictwa sadów powszechnych i administracyjnych nie każde zaniedbanie w zakresie gospodarki finansowej szkoły uzasadnia odwołanie z funkcji w trybie określonym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Pismem z dnia 1 marca 2004 r. R. R., działając przez pełnomocnika adwokata A. P. złożyła skargę na "decyzję" Wójta Gminy o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej "decyzji" i zasądzenie kosztów postępowania. W treści skargi naprowadzono, że skarżąca złożyła szczegółowe wyjaśnienia zespołowi kontrolnemu, odnosząc się do każdego z zarzutów. Część ustaleń zespołu kontrolnego nie dotyczyło okresu, gdy pełniła funkcję dyrektora, a ponadto ustalenia te znane były co najmniej od początku października 2003 r. i nie przeszkadzały w pełnieniu przez nią funkcji dyrektora kolejne trzy miesiące, co pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniem decyzji, że te "nieprawidłowości uniemożliwiają dalsze sprawowanie funkcji". W ocenie pełnomocnika skarżącej Wójt nie wykazał, by w stosunku do odwoływanej zachodził "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, dający podstawę do natychmiastowego odwołania. Taki przypadek szczególnie uzasadniony winien być szczegółowo wskazany w akcie odwołania, natomiast w zaskarżonej decyzji uczyniono to ogólnikowo, co uniemożliwia ustalenie jakie konkretne zachowanie miało taki "szczególny’ charakter. Strona skarżąca wskazała, że Wójt nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto powołała się na orzeczenia NSA dotyczące art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Odrzucenie skargi uzasadnia zdaniem Wójta charakter sprawy. Nie jest to sprawa sądowoadministracyjna, brak jest także przesłanki do przyjęcia, by odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły miało charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Ponadto, skoro powodem odwołania skarżącej były uchybienia natury finansowej, to kontrolę działalności gminy w tym zakresie powinna prowadzić regionalna izba obrachunkowa, a nie sąd administracyjny. W skardze nie wykazano jaki interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone, nadto skarżąca wniosła do sądu pracy pozew o przywrócenie do pracy na dotychczasowym stanowisku, co uzasadnia zastosowanie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W argumentacji przemawiającej w ocenie Wójta za oddaleniem skargi przedstawiono przyczyny, które legły u podstaw odwołania skarżącej, dodatkowo wspierając się pozytywną opinią kuratora oświaty w kwestii odwołania ze stanowiska dyrektora. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2004 r., II SA/Rz 172/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę R. R., przyjmując, że złożenie jej było przedwczesne. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2005 r., OSK 1634/04, w którym Sąd stwierdził, że w przypadku, kiedy nie udzielono odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin do wniesienia skargi wynosi 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa., a w takiej sytuacji skarga R. R. została złożona w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie będącej przedmiotem kontroli z mocy art. 153 P.p.s.a. Sąd związany jest ponadto oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r., OSK 1634/04. Uznając, iż skarga R. R. wniesiona została w terminie, NSA przesądził tym samym kwestię dopuszczalności wniesienia skargi na pismo Wójta będące zarządzeniem. W związku z tym podnoszone w odpowiedzi na skargę zarzuty, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie miało charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej są bezzasadne. Podstawą podjęcia zaskarżonego aktu był art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329, ze zm.), stanowiący o możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zasadą, wynikającą z art. 36 a ust. 8 tej ustawy jest powierzanie stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat, w uzasadnionych przypadkach, na okres krótszy, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Ustawa ta przewiduje odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, a więc również ze stanowiska dyrektora szkoły, przez organ, który powierzył to stanowisko, obligatoryjnie w 3 przypadkach wskazanych w art. 38 ust. 1 pkt 1, a to: złożenia przez nauczyciela rezygnacji z 3 – miesięcznym wypowiedzeniem, ustalenia negatywnej oceny jego pracy lub wykonywania zadań w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli – bez wypowiedzenia oraz złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny stosownego wniosku. Wspomniany art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wprowadza tryb nadzwyczajny takiego odwołania. Wówczas to, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, może odwołać nauczyciela z tego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przepis ten niewątpliwie ma charakter wyjątkowy, wprowadza bowiem odstępstwo od ustawowej zasady stabilności pełnienia funkcji kierowniczej, stąd też powinien być interpretowany ściśle (tak też wyroki NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00, Prawo Pracy 2001/9/41, z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01, Prawo Pracy 2002/2/39, z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1725/02, Prawo Pracy 2003/7-8/60). Użyte w nim pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest pojęciem niedookreślonym. Organ ocenia przesłanki odwołania w ramach uznania administracyjnego, co oczywiście nie oznacza, że swoboda oceny jest nieograniczona i nie podlega kontroli Sądu. Kwestia zasadniczą w takiej sytuacji, bo dającą możliwość poznania przesłanek, jakimi kierował się organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji ustalenia czy granice uznania nie zostały przekroczone jest uzasadnienie zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ powinien zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, wskazując dlaczego zastosował określony przepis prawa. Uzasadnienie zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2004 r., ograniczające się do jednego zdania, wymogów tych nie spełnia. Jest to poważne uchybienie, będące naruszeniem przepisów postępowania, które skutkować może uchyleniem zaskarżonego zarządzenia, o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważania Sądu w tym zakresie prowadzą jednak do wniosku, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu tym wskazano, że podstawą do odwołania są wyniki kontroli przeprowadzonej przez zespół kontrolny w dniach 22.07.2003 r. – 10.10.2003 r., podczas której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej Zespołu Szkół Publicznych w O., uniemożliwiające dalsze sprawowanie funkcji przez odwoływaną. Zasadnicze znaczenie w sprawie mają zatem wyniki wymienionej kontroli. Kontrola przeprowadzona została na zarządzenie Wójta Gminy, który jednocześnie przedstawił w formie załącznika tezy obejmujące zagadnienia mające być przedmiotem kontroli. Skarżąca sporządziła odpowiedź do tych tez, wyjaśniając poszczególne zagadnienia, którą to odpowiedź przesłała Wójtowi. Wyniki przeprowadzonej kontroli przedstawione zostały w obszernym protokole, podpisanym przez członków zespołu kontrolującego oraz kontrolowaną R. R. Istotnie, tak jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły głównie prowadzenia gospodarki finansowej Zespołu Szkół Publicznych w O. Najistotniejszymi z nich było zaciąganie zobowiązań finansowych z pominięciem obowiązującej w tym zakresie procedury, bez zgody głównej księgowej Samorządowej Administracji Placówek Oświatowych w O., nie odprowadzanie zysku ze sklepiku uczniowskiego na konto bankowe i nie regulowanie w terminie zobowiązań za zakupione towary, mając pokrycie w zyskach, nie regulowanie należności za posiłki w świetlicy szkolnej, nie odprowadzenie na konto bankowe darowizny pieniężnej od sponsora, używanie telefonu służbowego do rozmów prywatnych i nie regulowanie należności za te rozmowy. W omawianym protokole podniesiono także fakt wprowadzenia w błąd zespołu kontrolnego w kwestii pobierania prowizji od umowy ubezpieczenia dzieci szkolnych w PZU L. i przedstawienie kserokopii sfałszowanej umowy oraz złożenie fałszywego oświadczenia majątkowego, bez ujawnienia informacji o zobowiązaniach pieniężnych przekraczających 10.000 zł. Skarżąca odpowiedziała na opisane nieprawidłowości obszernym pismem, zgłaszając zastrzeżenia i uwagi do ustaleń zawartych w protokole. Wskazała przy tym, że pominięte zostały dowody z dokumentów zawierających pozytywną ocenę jej pracy jako dyrektora Gimnazjum w O. Opinie te pochodziły od organu prowadzącego szkołę, Rady Szkoły, Kuratora Oświaty oraz Rady Rodziców w odniesieniu do okresu, gdy była już dyrektorem Zespołu Szkół Publicznych w O. W zastrzeżeniach dotyczących poszczególnych punktów protokołu kontroli zawarta była z reguły własna ocena zaistniałych zdarzeń. Istotną w sprawie kwestią jest, że wszystkie te zastrzeżenia zostały przez zespół kontrolny rozpatrzone, dokonano dodatkowych czynności kontrolnych, a następnie sporządzono w formie pisemnej uwagi do protokołu kontroli, odnosząc się do podniesionych przez skarżącą kwestii. Jak wynika z akt sprawy, w dalszej kolejności zespół kontrolny dokonał omówienia protokołu z przeprowadzonej kontroli i złożonych na piśmie wyjaśnień skarżącej, w jej obecności. Na tę okoliczność spisany został w dniu 14.11.2003 r. protokół. Dopiero na podstawie wszystkich tych dokumentów sformułowane zostały pisemne ustalenia zespołu kontrolnego i przedstawione organowi prowadzącemu szkołę. W takiej sytuacji, choć uzasadnienie zarządzenia Wójta wskazuje jedynie ogólnie na powody odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora, to odesłanie w nim do wyników kontroli umożliwia Sądowi ocenę przesłanek podjętego przez organ prowadzący szkołę rozstrzygnięcia. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie poglądy, że "szczególnie uzasadnione przypadki" (o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty) oznaczają takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego, przy czym muszą być one na tyle istotne, iż nie pozwalają na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę (por. cyt. wcześniej wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00). Zazwyczaj za taką szczególną sytuację uznaje się jakieś jednostkowe wydarzenie albo poważne zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. W rozpatrywanej sprawie z takimi właśnie zaniedbaniami mamy do czynienia. Lektura akt sprawy wskazuje, że działania, a raczej zaniechania skarżącej sprowadzające się do nie regulowania należności szkoły miały charakter notoryczny i datowały się praktycznie od początku objęcia przez R. R. funkcji dyrektora szkoły, a proceder ten powodował interwencje wierzycieli u Wójta Gminy O. Okoliczności podawania nieprawdziwych informacji, jak w przypadku umowy ubezpieczenia uczniów, czy złożenia oświadczenia majątkowego, pomijając już nawet fakt, iż mogą wyczerpywać znamiona przestępstwa, mogły spowodować utratę zaufania organu prowadzącego szkołę do jej dyrektora. Ubocznie wskazać wypada, że uchybienia wykazane w protokole kontroli będącym podstawą odwołania R. R. ze stanowiska dyrektora szkoły, potwierdziły się w toku wszczętego przeciwko niej postępowania karnego przez Prokuraturę Rejonową w L., które jak wynika z dołączonych do akt sprawy materiałów zakończyło się wniesieniem aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w L. Reasumując stwierdzić należy, że Wójt Gminy miał uzasadnione podstawy do zastosowania wobec skarżącej szczególnego trybu odwołania jej ze stanowiska dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego. Nie zasługują przy tym na uwzględnienie zarzuty skargi wykazujące niekonsekwencję w postępowaniu Wójta, jako że po stwierdzeniu nieprawidłowości uniemożliwiających dalsze sprawowanie funkcji dyrektora skarżąca funkcję tę sprawowała jeszcze 3 miesiące. W tym czasie skarżąca składała zastrzeżenia do wyników kontroli, a w dalszej kolejności Wójt Gminy oczekiwał na opinię kuratora. Niezwłocznie po jej uzyskaniu (5.01.2004 r.) w dniu [...] stycznia 2004 r. wydał zaskarżone zarządzenie. Z wszystkich tych przyczyn, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.