II SA/Ol 379/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2) zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2016 r. J. H. (dalej powoływany jako "skarżący") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako PINB lub organ I instancji) z informacją, że inwestorzy budynku przy ul. "[...]" prowadzą roboty budowlane mimo ich wcześniejszego wstrzymania, w sytuacji, gdy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zezwalająca na wznowienie robót została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r. W związku z powyższym zażądał podjęcia stosownych działań. W odpowiedzi PINB poinformował skarżącego, że nie może podjąć czynności administracyjnych, ponieważ wskazany wyrok jest nieprawomocny, a w związku z tym, decyzje organów I i II instancji dotyczące wskazanego budynku są ostateczne. Następnie postanowieniem nr "[...]" z dnia "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w sprawie wykonywania robót budowlanych na zewnątrz budynku mieszkalnego, polegających na wykonywaniu konstrukcji żelbetowej schodów wejściowych do budynku przy ul. "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestia ostateczności i wykonalności decyzji uchylonej wskazanym wyżej wyrokiem nie jest jeszcze rozstrzygnięta, gdyż wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną. Organ podniósł, że o ile inwestorzy byli uprawnieni do prowadzenia robót budowlanych do daty ogłoszenia wyroku, o tyle po tej dacie wykonują roboty na własne ryzyko, gdyż skarga kasacyjna może zostać oddalona. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wskazał, że zgodnie z art.152 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do czasu uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej, co oznacza, że decyzja PINB zezwalająca na wykonywanie robót nie może być wykonywana. Organ nadzoru budowlanego narusza prawo uchylając się od podjęcia jakichkolwiek działań w sytuacji, gdy inwestorzy prowadzą budowę wbrew obowiązującym przepisom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 11 października 2016 r. (sygn. akt II SAB/Ol 56/16) uwzględniając skargę na bezczynność organu stwierdził, że w przedmiotowej sprawie była podstawa do działania przez organ, bowiem stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Takich działań organ nie podjął, choć powinien. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie było zakończenie postępowania w sprawie istotnych odstępstw przy budowie budynku przy ul. "[...]" ostateczną decyzją z dnia "[...]" r. – niewykonalną z uwagi na jej wstrzymanie z mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie ma charakter formalny i nie obejmuje swym zakresem kwestii merytorycznych, ale bezspornym jest, że inwestor po dacie ogłoszenia wyroku z dnia 24 marca 2016 r. prowadził roboty budowlane na zewnątrz budynku, a realizowane schody objęte są dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją z dnia "[...]" r. Jako kwestię wymagającą wyjaśnienia organ wskazał dopuszczalność podejmowania czynności i wydawania postanowień w sprawie zakończonej decyzją ostateczną niewykonalną lub możliwość wszczęcia postępowania w sprawie budowy schodów w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. WINB stwierdził, że nie ma możliwości wstrzymania prowadzenia robót w ramach zakończonego postępowania administracyjnego, nawet jeżeli wykonanie decyzji poprzez wydanie wyroku zostało wstrzymane, ponieważ mogłoby to spowodować istnienie w obrocie prawnym dwóch postanowień wstrzymujących roboty. Organ wskazał, że problem ważności wcześniejszego postanowienia wstrzymującego roboty jest kwestią sporną, a dalsze prowadzenie postępowania w sprawie istotnych odstępstw możliwe będzie dopiero po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, zwłaszcza iż w ocenie organu nie ma możliwości oddzielenia sprawy budowy schodów od postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw. Odnosząc się do zarzutu niewykonania wyroku wydanego w sprawie II SAB/Ol 56/16 organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 170 p.p.s.a., ponieważ, mimo iż Sąd stwierdził, że w sprawie była podstawa do działania przez organ, który powinien rozważyć zastosowanie rozwiązań przewidzianych w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to nie wykluczył możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W konkluzji organ II instancji uznał za zasadne zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a., stwierdzając, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i zasada ta ma zastosowanie również do decyzji, których wykonanie zostało wstrzymane na mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący powtórzył zarzuty wskazane w zażaleniu i dodatkowo podniósł, że uzasadnienie tego postanowienia jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ z jednej strony organ wskazuje, że w jego ocenie wcześniejsze postanowienie z 2004 r. wstrzymujące roboty budowlane straciło ważność, z drugiej strony stwierdza, że gdyby organ obecnie wstrzymał roboty, to w obrocie prawnym istniałyby dwa postanowienia o wstrzymaniu robót. Wskazał także, że organ błędnie uznał, że jego wniosek dotyczył sprawy już załatwionej decyzją z dnia "[...]" r., gdy tymczasem on domagał się podjęcia działań w związku z prowadzoną samowolnie budową w stanie prawnym powstałym po 24 marca 2016 r., tj. po wyroku WSA w Olsztynie. Wobec treści art. 152 § 1 p.p.s.a. inwestorzy nie dysponują obecnie wykonalnym pozwoleniem na wznowienie robót i dla rozpatrzenia jego wniosku nie ma znaczenia sposób rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sad Administracyjny w tamtej sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia albo o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wskazując, że sporna między stronami pozostaje wyłącznie kwestia skutków, jakie wywołuje nieprawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r., sygn.. akt II SA/Ol 320/15 w zakresie ewentualnych obowiązków organu nadzoru budowlanego, a w zasadzie kwestia interpretacji art. 152 § 1 p.p.s.a. Podniósł, że wykonalność decyzji oznacza w praktyce możliwość zrealizowania uprawnienia przyznanego stronie lub powinność wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest decyzją zastępującą pozwolenie na budowę i daje inwestorowi uprawnienie a nie obowiązek prowadzenia budowy; nie podlega zatem wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej w sprawie robót budowlanych wykonanych po dacie ogłoszenia wyroku z dnia 24 marca 2016 r. jest niedopuszczalne przed rozpoznaniem sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zwłaszcza że zaskarżony wyrok rozstrzyga kwestię ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W ocenie organu sama okoliczność wykonywania robót budowlanych po dacie ogłoszenia wyroku w sprawie II SA/Ol 320/15 nie daje podstaw do wszczęcia postępowania, a jego ewentualne wszczęcie powodowałoby konieczność umorzenia. Art. 152 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 51 a Prawa budowlanego, czy postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 , dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że PINB nie miał podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w myśl art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Treść art. 61a § 1 k.p.a. co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania wskazuje, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna. Jednak chodzi tutaj o przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają załatwienie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest tożsamo uregulowana, jak instytucja odmowy wszczęcia postępowania podatkowego w art. 165a § 1 o.p. Na gruncie obu uregulowań prawnych prezentowane są poglądy, że inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja; 4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji (postanowienia) a wymaga innej formy działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, s. 740-743; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297-298; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15, por. też wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12). W rozpoznawanej sprawie żadna z przytoczonych przyczyn nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił ponadto, że użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", wskazuje, że przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania) a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. musi być więc oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przez to postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi jedynie formalne rozstrzygnięcie stwierdzające zaistnienie trwałej przeszkody do procedowania. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że wniosek skarżącego z dnia 4 kwietnia 2016 r., którym zawiadamiał o braku respektowania przez inwestora obowiązku wstrzymania robót budowlanych na skutek wyroku kasacyjnego WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 320/15, uchylającego decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zezwalającą na wznowienie robót budowlanych, nie może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Argumentowano w tym względzie, że wyrok WSA jest nieprawomocny. Skonstatowano, że inwestor działa na własne ryzyko. Poza tym podkreślano, że PINB wstrzymywał już roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. "[...]" i nie może ponownie wydać postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w tej samej sprawie. Sygnalizowano też, że zasadność odmowy wszczęcia postępowania wynika z wyroku WSA w Olsztynie sygn. akt II SAB/Ol 56/16, który uwzględnił skargę skarżącego na bezczynność i zobowiązał PINB do rozpatrzenia wniosku z dnia 4 kwietnia 2016 r. Rozważając powyższe argumenty, uznać należy, że nie dają one podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności kwestionowanych przez skarżącego robót budowlanych w zakresie konstrukcji żelbetowej schodów wejściowych na parter budynku od strony ul. "[...]", realizowanych przez inwestora po wyroku uchylającym decyzję zezwalającą na wznowienie robót budowlanych. Zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania powoływanego nieprawomocnego wyroku kasacyjnego z dnia 24 marca 2016 r., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Na podstawie tego przepisu ostateczna decyzja uchylona wyrokiem Sądu I instancji nie może wywoływać żadnych skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. Oznacza to, że decyzja zezwalająca inwestorowi na kontynuowanie robót budowlanych została wstrzymana i nie mogła podlegać wykonaniu. Tym samym inwestor kontynuował roboty budowlane po wydaniu wyroku nielegalnie. Na takie rozumienie art. 152 § 1 p.p.s.a. wskazywał wyraźnie WSA w Olsztynie w sprawie II SAB/Ol 56/16, wyjaśniając, że: inwestor nie może powoływać się w przedstawionej sytuacji na to, że dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę. Wszelkie skutki wynikające z pozwolenia na budowę zostały bowiem wstrzymane. WSA zaznaczył, że w sprawie była podstawa do działania przez organ, który winien rozważyć zastosowanie rozwiązań przewidzianych w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd jedynie w nawiązaniu do argumentów organu, który wywodził, że brak jest podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, oceniając wyłącznie kwestię bezczynności, zauważył, że w takiej sytuacji organ winien co najmniej odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W takim rozumieniu, że wówczas nie naraziłby się na zarzut bezczynności. Uwzględniając uprzednio skargę na bezczynność WSA nie przesądził o kierunku działania organów nadzoru budowlanego, bowiem celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie jedynie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Jednak wyraźnie Sąd sygnalizował, powołując się na wyrok NSA z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1394/09, że uchylenie pozwolenia na budowę wyrokiem nieprawomocnym stanowi podstawę do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zadaniem organu I instancji było więc zweryfikowanie informacji podawanych przez skarżącego i podjęcie stosownych działań zapobiegających naruszaniu prawa przez inwestora, zwłaszcza, że część z wykonanych robót to roboty wykonane jeszcze przed wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r., a część już po wydaniu tego wyroku. Wykonywanie robót w ramach ostatecznej decyzji zezwalającej na ich prowadzenie powoduje, że nie można takim działaniom przypisać bezprawności. Natomiast ich prowadzenie po uchyleniu (nieprawomocnym) tej decyzji, w ocenie Sądu uprawniało organ do wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Błędnie organ II instancji upatruje przeszkody we wszczęciu postępowania w tym, że wstrzymywane już były inwestorowi roboty budowlane i w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna (niewykonalna). Dostrzec należy, że uprzednie postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych zostało skonsumowane powoływaną decyzją ostateczną. Wbrew przekonaniu organu II instancji, wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, nie mamy do czynienia z tą samą sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną, gdyż na skutek wyroku kasacyjnego uległ zmianie stan prawny, obligujący inwestora do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Ignorowanie przez inwestora ustalonych zasad wymaga interwencji organów nadzoru budowlanego powołanych do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego. WSA w Olsztynie w wyroku sygn. akt II SAB/Ol 56/16 wyjaśnił zaś, że pozwolenie na budowę może być realizowane, gdy jest ostateczne i wykonalne. Stąd wniosek, że roboty budowlane realizowane po wydaniu wyroku kasacyjnego muszą być uznane za bezprawne. Zatem, wbrew stanowisku organów orzekających, nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych na zewnątrz budynku mieszkalnego, polegających na wykonywaniu konstrukcji żelbetowej schodów wejściowych do budynku przy ul. "[...]". W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a.