III SA/Gl 366/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi G.Z. i grupy mieszkańców na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 14 grudnia 2016 r. nr XXXIV/668/16 w przedmiocie opłat taryfowych 1) oddala skargę G. Z.; 2) odrzuca skargę grupy mieszkańców. W piśmie datowanym na [...] r., które wpłynęło do Rady Miasta Katowice – Urzędu Miasta Katowice (w dalszej części uzasadnienia nazywanej Radą Miasta lub Organem) [...] r. G. Z. (określany dalej jako Strona lub Skarżący) wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Katowice, z 14 grudnia 2016 r., nr XXXIV/668/16 w sprawie ustalenia cen i stawek taryfowych maksymalnych za przewozy taksówkami na terenie miasta Katowice. Wspomniany akt prawa miejscowego został opublikowany 27 grudnia 2016 r. (Dz.Urz. Woj. Śl. z 2016 r., poz. 7048) i wszedł w życie 25 lutego 2017 r. (zgodnie z treścią zaskarżonej § 4 zaskarżonej uchwały – po upływie 60 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego). Skarga wraz z odpowiedzią na nią wpłynęła zaś do Sądu [...] r. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a cały spór zaistniał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Jak już wcześniej wspomniano Rada Miasta podjęła uchwałę, w której ustaliła maksymalne ceny i stawki taryfowe na przewozy taksówkami. Wspomniany akt prawa miejscowego nie spotkał się z aprobatą Skarżącego, wykonującego usługi taksówkarskie na terenie Gminy Miasta Katowice, a jednocześnie "A". W związku z tym, sformułował on wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, datowane na [...] r. (wpłynęło ono do Organu [...] r.). Stosowne pismo w imieniu Skarżącego zostało złożone przez jego fachowego pełnomocnika (adwokata), przy czym – co należy podkreślić przez wzgląd na późniejsze zdarzenia zaistniałe w sprawie, pełnomocnictwo do działania zostało udzielone wyłącznie przez Stronę. We wspomnianym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Skarżący zarzucił uchwalonemu aktowi prawa miejscowego rażące naruszenie prawa powszechnie obowiązującego, tzn. art. 4 ust. 1, 5, 6 i 8 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W przekonaniu Skarżącego, żądającego uchylenia uchwały i opierającego swoje roszczenie na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Rada Miasta podejmując swój akt prawa miejscowego zobowiązana była stosować przepisy ustawy o cenach z 1982 r. – zasady ustalania cen urzędowych wskazane w art. 4 wspomnianej ustawy. W dalszej części swojego wywodu wskazał on na przepisy ustawy o cenach, które w jego przekonaniu zostały naruszone oraz – bazując na wspomnianym akcie prawnym – wyartykułował konkretne naruszenia. W przekonaniu Strony należało do nich nieuwzględnienie, że ceny urzędowe usług świadczonych w kraju opierać się mają na analizie uzasadnionych kosztów, z uwzględnieniem zysku (art. 4 ust. 1 ustawy o cenach z 1982 r.), a także – przy ich kształtowaniu należy brać pod uwagę podatki (por. art. 5 ust. 4 ustawy o cenach z 1982 r.), a na poziomie niższym niż wynikający z zasad wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy można je ustalić tylko wtedy, gdy z ważnych względów, na podstawie odrębnych przepisów przyznana zostanie dotacja. Ponadto, co podkreślono ze szczególną mocą, przy ustalaniu cen należy się kierować dążeniem do osiągniecia równowagi rynkowej (art. 4 ust. 8 ustawy o cenach). Ponieważ w zaskarżonej uchwale Rady Miasta kryteriów tych nie uwzględniono, w przekonaniu Skarżącego doszło do rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo, uzasadniając swoje racje podmiot ten wskazał na art. 20 i 22 Konstytucji RP, a także na – wcześniej już wspomniany – art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Odwołując się do wynikającej z tych unormowań zasady wolności gospodarczej, Skarżący sformułował tezę, że prowadzenie działalności gospodarczej należy łączyć ze swobodą ustalania cen na własne towary lub usługi. W jego przekonaniu, organy władzy publicznej powinny chronić ekonomiczny mechanizm konkurencji, a nie zwalczać go. Na koniec wezwania do usunięcia naruszenia prawa, sformułowanego w imieniu Skarżącego przez jego pełnomocnika procesowego (adwokata) oświadczono zaś, iż do stanowiska wyrażonego w tym piśmie przyłączają się także inni taksówkarze, wymienieni w załączonym wykazie. Na marginesie formułowanej relacji o stanie faktycznym, który był punktem odniesienia dla uzasadnianego orzeczenia, zaburzając nieco jej chronologię warto zauważyć, iż kwestia racji działania podejmowanego przez Skarżącego była przedmiotem zainteresowania Sądu. Analizując legitymację procesową Strony zwrócono się bowiem do niej z zapytaniem, czy działa jako "A", czy też występuje jako osoba fizyczna – taksówkarz wykonujący działalność gospodarczą na terenie Miasta Katowice, a przez to objęty aktem prawa miejscowego - uchwałą Rady Miasta z 14 grudnia 2016 r., nr XXXIV/668/16. W odpowiedzi na to wezwanie Strona wyjaśniła, iż działa jako osoba fizyczna. W ten sposób zagadnienie legitymacji procesowej Skarżącego przestało budzić kontrowersje. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie wywołało efektu oczekiwanego przez Stronę. W konsekwencji, w obowiązującym wówczas stanie prawnym otworzyła się droga do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Okoliczność ta miała miejsce [...] r., kiedy to w placówce pocztowej złożono stosowne pismo procesowe. Dokument ten, datowany na [...] r. trafił do Organu w dniu [...] r. (jak już wcześniej sygnalizowano, w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym znalazł się on [...] r.). W skardze powtórzono zarzuty i żądania wcześniej sformułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W identyczny sposób, jak w wezwaniu wskazano również podstawę prawną dla żądań Skarżącego. Sama skarga w imieniu wspomnianego podmiotu została zaś sformułowana przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, który uprzednio sporządził wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W reakcji na skargę, [...] r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekazania tego pisma procesowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie sformułowano odpowiedź na otrzymaną i przekazywaną do Sądu skargę. W dokumencie tym, fachowy pełnomocnik Organu (radca prawny) sformułował zarówno zarzuty w jego przekonaniu uzasadniające odrzucenie skargi, jak i przedstawił argumenty przemawiające za jej oddaleniem. Organ wyartykułował wcześniej już wskazane wątpliwości co do charakteru, w jakim działa Skarżący, a także wskazał na niedostatki pełnomocnictwa przedstawionego przez jego pełnomocnika – niejasność co do tego, czy dokument ten upoważnia do działania przed sądami administracyjnymi. Okoliczności te zostały jednak wyjaśnione, Sąd nie odrzucił skargi z tych powodów i dlatego wspomniane kwestie nie są przedmiotem dalszego sprawozdania zawartego w niniejszym uzasadnieniu. Jeżeli chodzi o zarzuty merytoryczne, w przekonaniu Organu uzasadniające oddalenie skargi, w odpowiedzi na to pismo wskazano na brak dostatecznego wykazania przez Stronę jej legitymacji do wszczęcia postępowania skargowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Interes prawny tego podmiotu nie wynika bowiem ze wskazanych w skardze przepisów ustawy o cenach z 1982 r. Jednocześnie, w przekonaniu pełnomocnika Organu, podstawą prawną dla podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 11b oraz 11c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Jak podkreślono w odpowiedzi na skargę, z powołanej regulacji wynika, iż właściwa rada gminy może ustalać ceny za przewozy taksówkami na terenie gminy, przy czym mają one charakter cen maksymalnych. Zarazem, ustawodawca nie wprowadził żadnych dodatkowych kryteriów kształtowania wspomnianych cen, co w przekonaniu Organu oznacza, że kwestie te pozostawiono właściwym organom gminy w ramach – jak to ujęto – tzw. uznania administracyjnego. W przekonaniu tego podmiotu, podejmując swoją uchwałę na podstawie i w granicach określonych w ustawie o transporcie drogowym, Rada Miasta nie naruszyła zasady wolności gospodarczej i równych praw w jej wykonywaniu. Potwierdzeniem tego jest zaś art. 22 Konstytucji RP i ukształtowana w nim możliwość ograniczania wspomnianego pryncypium w drodze ustawy, ze względu na ważny interes publiczny. Tym samym, w przekonaniu Skarżącego, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ostatnim "akordem" poprzedzającym rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było skierowanie do niego pisma procesowego datowanego na [...] r. (wpłynęło do Sądu [...] r.). W załączeniu do tego dokumentu, pełnomocnik procesowy Skarżącego przedstawił dwa pełnomocnictwa udzielone mu przez grupę mieszkańców, upoważniające do reprezentowania ich przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w sprawie skargi na uchwałę Rady Miasta z – jak to ujęto – [...] r. Jednocześnie, obydwa pełnomocnictwa zawierały oświadczenie o wyrażeniu zgody na złożenie skargi z [...]r. w imieniu wskazanych w nich mocodawców (pełnomocnictwa datowane na [...]r.). W tym stanie faktycznym wyznaczona została rozprawa, podczas której pełnomocnik Skarżącego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a ponadto zwrócił się do Sądu o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 11b i 11c ustawy o transporcie drogowym. W przekonaniu Skarżącego przepisy te są niekonstytucyjne, ponieważ nie wskazuje się w nich kryteriów ekonomicznych przedsiębiorcy (w tym ponoszonych przez niego kosztów), jakie organ powinien brać pod uwagę przy podejmowaniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie są trafne wszystkie argumenty powołane przez Organ w odpowiedzi na to pismo procesowe. Ponadto, Sąd dopatrzył się podstaw do odrzucenia skargi grupy mieszkańców i – jak wynika z protokołu rozprawy – nie znalazł on uzasadnienia dla występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności przepisów wskazanych przez Skarżącego. Stało się tak ponieważ, inaczej niż Strona, Sąd stanął na stanowisku, iż nie są prawnie nieograniczone możliwości kształtowania wysokości cen i stawek taryfowych maksymalnych za przewozy taksówkami, wynikające z art. 11b oraz 11c ustawy o transporcie drogowym. Istotnie, żadne limity w tym zakresie nie wynikają ze wskazanych przepisów ustawy. Stosowne ograniczenie swobody organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast konsekwencją przede wszystkim art. 20 oraz 22 Konstytucji, które Rada Miasta zobowiązana jest przestrzegać podejmując stosowna uchwałę. Ponadto, swoboda organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie determinowania cen i taryf maksymalnych za przewozy taksówkowe jest ograniczona dyrektywą wynikającą z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. z 2016 r., poz. 1829 – ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Nie jest więc prawnie dopuszczalne tłumienie swobody działalności gospodarczej poprzez sprzeczne z zasadami wolności gospodarczej, kształtowanie cen maksymalnych. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego dotyczące tej materii podlegają zaś kontroli sądowej. Niejako przy okazji, warto przy tym zauważyć, iż wspomniany akt prawa miejscowego (wbrew temu co podnosił pełnomocnik Organu) nie jest podejmowany w ramach uznania administracyjnego. To jest bowiem właściwe rozstrzygnięciom podejmowanym przez organy administracyjne, czy podatkowe w indywidualnych sprawach. Dążąc do dostosowania powinności konkretnego adresata norm prawa administracyjnego czy podatkowego do jego sytuacji faktycznej, ustawodawca może przewidzieć wydawanie decyzji uznaniowych. W takiej sytuacji, konstytucyjnie lub ustawowo określa się kierunkowe dyrektywy wyboru konsekwencji, umożliwiające organowi formułowanie różnych rozstrzygnięć w danej sytuacji. Zawsze też uznanie administracyjne (decyzje uznaniowe) podlega kontroli instancyjnej oraz sądowej. W przedmiotowej sprawie, Rada Miasta podjęła natomiast uchwałę, a nie wydała decyzji. Nie można zatem mówić o uznaniowym akcie stosowania prawa. Uchwała stanowi natomiast akt stanowienia prawa miejscowego, objęty kontrolą legalności realizowaną przez sądy administracyjne. Przechodząc do wyjaśnienia przyczyn odrzucenia skargi w odniesieniu do grupy mieszkańców należy wskazać, że stało się tak z dwóch powodów. Jak można się przekonać analizując wezwanie do naruszenia prawa oraz treść pełnomocnictwa udzielonego profesjonalnemu pełnomocnikowi (adwokatowi) reprezentującemu Skarżącego, wspomniany podmiot wzywając do usunięcia naruszenia prawa reprezentował wyłącznie Stronę (por. treść pełnomocnictwa). Tym samym, nie wywołała żadnych skutków formuła użyta w ostatnim zdaniu wezwania – zapewnienie, że do stanowiska mocodawcy pełnomocnika przyłączają się także inni taksówkarze wymienieni w załączonym do pisma wykazie. W konsekwencji, grupa mieszkańców wnosząc skargę (a raczej oświadczając o wyrażeniu zgody na złożenie skargi z [...] r.) działała bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. To zaś, w ówczesnym stanie prawnym, było warunkiem koniecznym wniesienia skargi do Sądu. Należy zauważyć, że błędem dotknięte są również pełnomocnictwa datowane na [...] r., uprawniające profesjonalnego pełnomocnika do działania w imieniu grupy mieszkańców i zawierające oświadczenie o wyrażeniu zgody na złożenie skargi z [...] r.). Jak bowiem wynika z treści tych pism, uprawniały one do reprezentowania mocodawców w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w sprawie skargi na uchwałę Rady Miasta z [...] r. Takie pełnomocnictwa przyjął profesjonalny pełnomocnik, co zostało potwierdzone jego podpisem. Tymczasem, jak wiadomo, przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, zainicjowanej skargą Strony (reprezentowanej przez tego samego pełnomocnika) była legalność uchwały Rady Miasta podjętej 14 grudnia 2016 r. W przekonaniu Sądu, okoliczność ta stanowi dodatkowe potwierdzenie zasadności odrzucenia skargi grupy mieszkańców. Natomiast, Sąd nie dokonał tego przez wzgląd na, iż tylko część z osób, które podpisała pełnomocnictwa mieszka na terenie Gminy Miasta Katowice. Nawet podmioty zamieszkujące w innych gminach mogły bowiem kwestionować legalność aktu prawa miejscowego, ponieważ wykonują swoją działalność gospodarczą w Katowicach. Tym samym, podjęta uchwała dotyczyła ich praw i obowiązków. Przechodząc do ostatniej kwestii, tzn. zasadności oddalenia skargi Strony należy podkreślić kilka okoliczności. Przede wszystkim, nie mogły stanowić podstawy prawnej żądań Skarżącego wskazane przez ten podmiot przepisy ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (tj. z 1988 r., nr 27, poz. 195 – ze zm.). Ten akt prawny utracił bowiem moc obowiązującą 12 grudnia 2001 r. (por. art. 19 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach – tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 385). Ta druga regulacja prawna też zresztą obecnie nie obowiązuje, jako że z dniem 25 lipca 2014 r. została uchylona na mocy art. 26 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2014 r., poz. 915, zm. Dz.U. z 2016 r., poz. 1823). Na mocy art. 15 tego aktu prawnego, do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907) dodano się art. 11b i art. 11c. Zgodnie z tymi przepisami, rada gminy może ustalać ceny za przewozy taksówkami na terenie gminy oraz określa strefy cen (stawki taryfowe) obowiązujące przy przewozie osób i ładunków taksówkami. Jednocześnie, wspomniane ceny i stawki taryfowe mają charakter cen i stawek taryfowych maksymalnych. Okoliczności te trafnie wyartykułował Organ w swojej odpowiedzi na skargę. Ponieważ, pomimo błędnego wskazania przez Skarżącego, w polskim systemie prawnym istnieje podstawa prawna do ustalania cen za przewozy taksówkami na terenie gminy oraz do określania stref cen (stawek taryfowych) obowiązujących przy przewozie taksówkami, Sąd przyjął iż interes prawny Strony, uzasadniający wniesienie skargi wynika z tych właśnie przepisów, tj. z art. 11b oraz 11c ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie, biorąc pod uwagę zasygnalizowane wcześniej ograniczenia swobody organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego istniejące w tym zakresie (wynikające z przepisów Konstytucji oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) Sąd badał, czy kształtując swoją uchwałę Rada Miasta nie naruszyła prawa. W przekonaniu Sądu sytuacja taka nie miała miejsca. Świadczy o tym zarówno analiza postanowień zaskarżonej uchwały, jak i treść Konstytucji RP. Jak wynika z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie mają natomiast takiego charakteru ograniczenia będące faktycznym rezultatem (skutkiem) obowiązującego prawa, nawet jeśli w ten sposób są postrzegane przez przedsiębiorcę. Należą do nich regulacje ustawowe stawiające przedsiębiorcom wymagania i obowiązki w zakresie m.in. ochrony konkurencji i konsumentów (por. C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis 2013 – komentarz do art. 6, teza 10). Jednocześnie, w myśl art. 76 Konstytucji RP, władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Zakres tej ochrony określa zaś ustawa. W związku z tym, dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd kierował się obydwoma, wskazanymi wyznacznikami. Z jednej strony oceniał on, czy ustalony cennik i taryfy nie godzą w wolność działalności gospodarczej, a jednocześnie brał pod uwagę względy ochrony konsumentów – milczącej (bo nie wnoszącej skargi) grupy mieszkańców gminy, korzystającej z taksówek, zainteresowanej uczciwymi praktykami rynkowymi podczas świadczenia usług na ich rzecz. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała spełnia prawne wymogi legalności – nie godzi w wolność działalności gospodarczej, a jednocześnie stanowi instrument ochrony praw konsumentów, ukształtowany w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym. Dzieje się tak, ponieważ ceny wskazane w tym akcie prawa miejscowego nie odbiegają na niekorzyść przedsiębiorców od wartości przyjętych w analogicznych uchwałach podejmowanych przez organy stanowiące innych gmin, a nawet są od nich wyższe. Tym samym, mieszczą się one w rynkowych realiach, a jednoczenie chronią prawa konsumentów. Aby to wyjaśnić, Sąd dokonał porównania stawek wynikających z zaskarżonej uchwały z wartościami obowiązującymi, na podstawie analogicznych uchwał w innych miastach, o potencjale zbliżonym do Katowic - w Krakowie (uchwała z 17 czerwca 2009 r., nr LXXVI/977/09), Wrocławiu (uchwała z 18 listopada 2004 r., nr XXIX/2222/04), Poznaniu (uchwała z 18 września 2001 r., nr LXIX/809/III/2001, zmieniona uchwałą z 10 lipca 2012 r., nr XXXV/526/VI/2012) oraz w Szczecinie (uchwała z 26 kwietnia 2004 r., nr XX/356/04). Z zestawienia tego wynika, że opłata początkowa dla wszystkich taryf, przyjęta w zaskarżonej uchwale jest wyższa niż w innych miastach. W Katowicach wynosi ona bowiem 8 zł., podczas gdy w Krakowie i w Poznaniu lokuje się na poziomie 7 zł, we Wrocławiu wynosi 6 zł., zaś w Szczecinie – 5 zł. Z kolei, maksymalna należność za jedną godzinę postoju w Katowicach i w Poznaniu kształtuje się na poziomie 40 zł., podczas, gdy w Krakowie wynosi 38 zł., we Szczecinie 32 zł., a we Wrocławiu 25 zł. Kończąc to krótkie porównanie, nie sposób też uznać za krzywdzącą maksymalnej opłaty za jeden kilometr przejazdu, przyjętej w zaskarżonej uchwale. W Katowicach, w Poznaniu i we Wrocławiu, dla taryfy I wynosi ona 3 zł., podczas gdy Rada Miasta Krakowa ukształtowała ją na poziomie 2,80 zł. zaś w Szczecinie 2,40 zł. W przekonaniu Sądu, z przedstawionych względów, maksymalne ceny i stawki taryfowe przyjęte w zaskarżonej uchwale nie naruszają prawa, ponieważ nie tłumią wolności gospodarczej i konkurencji, a jednocześnie chronią konsumentów. Z tego powodu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. Podstawą prawną odrzucenia skargi grupy mieszkańców był natomiast art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.