II OSK 840/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 443/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] kwotę 1600 (jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 443/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. (uzupełnionym [...] lipca 2016 r.) Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., zwana dalej "Wspólnotą", zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], obejmującą wykonanie balkonów w tym budynku, na terenie działek nr [...],[...] w P. Po rozpoznaniu ww. wniosku Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na wyżej opisaną inwestycję. Zdaniem organu w sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", a mianowicie wynikająca z tego przepisu zasada "dobrego sąsiedztwa" gwarantująca zachowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organ wyjaśnił, że we wniosku inicjującym podano, że planuje się realizację balkonów nie dla wszystkich mieszkań w budynku wielorodzinnym nr [...] przy ul. [...]. Inwestycja realizowana będzie dla 51 mieszkań przy 60 istniejących, przy czym wnioskodawca nie określił miejsc w których nie będą zamontowane balkony. Burmistrz zaznaczył także, że przeprowadzona analiza wykazała, iż w ramach elewacji powstaną luki z miejscami bez balkonów, które w sposób rażący wpłyną na ogólną estetykę budynku. Wykazany niesymetryczny układ planowanych balkonów na elewacji budynku zakłóci ład przestrzenny i wprowadzi chaos urbanistyczny. Nadto organ zauważył, że budynek przeznaczony pod planowaną inwestycję zlokalizowany jest w ścisłym centrum miasta P., gdzie należy ze szczególną starannością dbać o wizerunek otoczenia. Wydając pozytywną decyzję o warunkach zabudowy doszłoby do zakłócenia istniejącego ładu przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota, domagając się jej uchylenia. Na skutek powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając przedstawione przez ten organ stanowisko. Kolegium podkreśliło, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego wnioskowanego do zabudowy terenu oraz w nawiązaniu do funkcji zabudowy i aktualnego zagospodarowania występującego w obszarze analizowanym, wykazała, iż planowane do realizacji przedsięwzięcie inwestycyjne nie spełnia łącznie wszystkich warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności pkt 1 tego przepisu. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego organ uznał je za chybione. Wyjaśnił, że załącznik do decyzji w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jednoznacznie przeczy zarzucanym uchybieniom. Jako niezasadny organ uznał zarzut dotyczący braku przygotowania projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy przez osobę, o której mowa w art. 5 u.p.z.p. Organ odwoławczy dodał, że w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. nie wskazano takiego wymogu w odniesieniu do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Dołączona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśnia wszelkie wątpliwości związane z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz pojęciem ładu przestrzennego. Organ nie stwierdził także stawianych zarzutów, a dotyczących prowadzonego postępowania. Organ pierwszej instancji zapewnił uczestnikom postępowania czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie, przed wydaniem decyzji dał możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Okoliczność podjęcia przez Wspólnotę uchwały w sprawie budowy balkonów oraz zgłoszone zastrzeżenia stron (w formie braku zgody) nie mają wpływu na rozstrzygnięcie organu. Planowane wykonanie 51 balkonów przy 60 mieszkaniach, w ocenie organu rzutuje na uznanie naruszenia warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Końcowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że balkony przy budynkach mieszkalnych wielorodzinnych istniejące w terenie analizowanym i w sąsiedztwie, usytuowane są w sposób symetryczny, tworzą jedną, spójną całość, nie występują budynki posiadające wyrywkowe usytuowanie balkonów na elewacji. Wydanie pozytywnej decyzji zakłóciłoby istniejący ład przestrzenny. Skargę na opisaną wyżej decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588); art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia; art. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 59 ust. 1 u.p.z.p.; § 9 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w jego ocenie zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wykładnia przepisów powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i ich zastosowanie w niespornym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Sąd ocenił jako prawidłowe. W szczególności Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia. Dalej Sąd zaznaczył, iż w sprawie sporne jest to, czy ocena organów, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], obejmującej wykonanie balkonów w tym budynku usytuowanym na działkach nr [...],[...] w P. – była uzasadniona. W ocenie Sądu, pogląd organów orzekających w niniejszej sprawie zasługuje na akceptację. Analiza akt sprawy wykazuje, że określenie obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki było prawidłowe jako uwzględniające zasadę "dobrego sąsiedztwa". Nadto podzielono stanowisko organów obu instancji, iż wskazana we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ilość planowanych balkonów (51 balkonów przy 60 mieszkaniach) daje podstawę do uznania naruszenia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niesporne bowiem jest, że balkony w budynkach wielorodzinnych położonych w obszarze analizowanym usytuowane są w sposób symetryczny, tworzą spójną całość i nie występują na tym terenie budynki z balkonami usytuowanymi "wyrywkowo" (a więc asymetrycznie). Trafnie przy tym wyakcentowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowy budynek przeznaczony pod planowaną inwestycję (rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego obejmująca wykonanie balkonów) znajduje się w ścisłym centrum miasta i też z tego względu szczególnie starannie należy dbać o wizerunek otoczenia. Bez wątpienia, zdaniem Sądu, wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy oznaczałoby zakłócenie istniejącego ładu przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa, zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego tj.: 1/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że wykonanie inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w P., obejmującej wykonanie balkonów w tym budynku, nie spełnia wszystkich warunków zawartych w ww. przepisie, podczas gdy zarówno funkcja zabudowy nie ulegnie zmianie, ale również parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaną bez zmian. Ponadto w żaden sposób nie zostanie naruszony "ład przestrzenny", gdyż zaprojektowana inwestycja uwzględnia walory architektoniczne, krajobrazowe i ekonomiczne przestrzeni, tworzy harmonijną całość, uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania zarówno funkcjonalne, jak i społeczno-gospodarcze, a przede wszystkim kompozycyjno-estetyczne, gdyż w pełni dopasowuje się do istniejącej zabudowy; 2/ art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, pomimo iż zarówno organy pierwszej jak i drugiej instancji nie przeprowadziły prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy w przedmiotowej sprawie, jak również poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż projektowana zabudowa nie wpisuje się w istniejącą w sąsiedztwie zabudowę, podczas gdy nawet pobieżna analiza sprawy powinna prowadzić do wniosku, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację w zakresie funkcji zabudowy występującej na działkach sąsiednich. Przede wszystkim w tym miejscu podkreślić należy, iż przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych, a nie konieczność stosowania dokładnie takich samych rozwiązań. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy, nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem, czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy; 3/ art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że realizacja zamierzonej inwestycji zakłóci istniejący na terenie miasta "ład przestrzenny", podczas gdy projektowana inwestycja w pełni dopasowuje się do istniejącej już zabudowy i w żaden sposób od niej nie odbiega, gdyż w okolicy znajdują się inne budynki z balkonami, a okoliczność, że w budynku przy ul. [...] w P. usytuowanie balkonów na elewacji będzie częściowe i niesymetryczne, nie zaprzecza temu, że kompozycja tworzyć będzie jedną, spójną strukturę i nie doprowadzi do zakłócenia "ładu przestrzennego" czy zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż cały walor architektoniczny pozostanie bez zamian. Ponadto, w ocenie inwestora, jest wręcz przeciwnie i nie wprowadzi to chaosu urbanistycznego, gdyż inwestycje tego typu (tzn. przełamujące symetrię bryły bloków mieszkalnych) są praktyką powszechną i firmy wykonujące prace dbają o to, aby budynki nie straciły estetycznego wyglądu zewnętrznego; 4/ art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie balkonów nie może uzyskać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnianie wymogów z art. 61 ww. ustawy, podczas gdy jest to inwestycja w żaden sposób nie ingerująca w istniejącą już zabudowę, a ponadto w ocenie skarżącego, nie jest możliwe stwierdzenie na podstawie tak skąpo zgromadzonego przez organy obu instancji materiału dowodowego, że projektowana zabudowa rażąco odbiega od już istniejącej zabudowy; 5/ § 9 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie nie załączenie do decyzji odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy części graficznej", która stanowi załącznik obligatoryjny ww. decyzji; II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia: 1/ art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi oraz bezpodstawne jej pominięcie w części w jakiej zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, a Sąd w żaden sposób nie uzasadnił w jaki sposób w jego ocenie miałoby dojść do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, a w szczególności zupełnie pominął okoliczności, iż planowana inwestycja w całości dostosowuje się do już istniejącej na terenie miasta P. i w żaden sposób nie prowadzi do naruszenia uporządkowanej przestrzeni publicznej, a także poprzez brak podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz brak uzasadnienia swojego stanowiska; 2/ art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie całości materiału zebranego w sprawie i dokonanie nieprawdziwych ustaleń polegających na uznaniu, iż wydanie wnioskodawcy pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy oznaczałoby zakłócenie istniejącego ładu przestrzennego, a w szczególności poprzez nieodniesienie się do zawnioskowanych na rozprawie dowodów w postaci wizualizacji planowanej inwestycji, jak i fotografii przedstawiających istniejącą już zabudowę i niewydanie w tym przedmiocie postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych; 3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na ogólnikowym odniesieniu się w treści uzasadnienia do podnoszonych przez skarżącą kwestii w skardze i brak uzasadnienia zarówno faktycznego jak i prawnego dokonanego rozstrzygnięcia; 4/ art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia prawa przez organ administracji i niewykonanie obowiązku kontroli wskazane w powołanym przepisie, w szczególności poprzez przyjęcie za podstawę orzekania stanu faktycznego błędnie ustalonego przez organy administracji; W oparciu o powyższe zarzuty, na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 203 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji w ramach dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oceniał rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], obejmującej wykonanie balkonów w tym budynku, na terenie działek nr [...],[...] w P. Jak wynika z motywów organów orzekających w tym postępowaniu przyczyną wydania negatywnego dla skarżącej Wspólnoty rozstrzygnięcia było przyjęcie tezy, iż planowana inwestycja obejmująca realizację balkonów dla 51 mieszkań przy ogólnej ich liczbie 60 spowoduje powstanie w budynku wielorodzinnym luki z miejscami bez balkonów, a to w sposób rażący wpłynie na estetykę budynku, zaś niesymetryczny układ planowanych balkonów na elewacji zakłóci ład przestrzenny i wprowadzi chaos urbanistyczny. Ta właśnie argumentacja wypływająca wyłącznie z potrzeby uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego spowodowała, że generalnie przyjęto na potrzeby tego postępowania, iż nie ziściła się przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc nie została zachowana "zasada dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego". Przyjęto, że skoro balkony w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych istniejące w terenie analizowanym i w sąsiedztwie usytuowane są symetrycznie, tworzą jedną spójną całość, nie występują budynki posiadające wyrywkowe usytuowanie balkonów na elewacji, to wydanie decyzji pozytywnej o ustaleniu warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie zakłóciłoby istniejący ład przestrzenny. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie i oddalił wniesioną skargę Wspólnoty, uznając wydaną w sprawie decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji za zgodną z prawem. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić, a analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż Sąd ten nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Dlatego też jako usprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że wykonanie inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w P., obejmującej wykonanie balkonów w tym budynku, nie spełnia wszystkich warunków zawartych w ww. przepisie, podczas gdy zarówno funkcja zabudowy nie ulegnie zmianie, ale również parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaną bez zmian. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków. Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Spełnienie warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi poprzedzać analiza zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Minister Infrastruktury w powołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. określił sposób wyznaczania obszaru analizowanego oraz przeprowadzania na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W tej sprawie analiza taka została opracowana i w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzono, że istniejąca w terenie analizowanym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna posiada balkony (przykład działki nr [...],[...]). Jednakże powołując się na niesymetryczny układ planowanych balkonów przyjęto właśnie, że cytat: "ujawniony niesymetryczny układ planowanych balkonów na elewacji budynku zakłóci ład przestrzenny istniejący w terenie analizowanym i wprowadzi chaos urbanistyczny" - koniec cytatu (strona 3 analizy). Zatem z przeprowadzonej analizy jednoznacznie wynika, że to brak symetryczności układu planowanych balkonów rzutuje na uznanie w niniejszej sprawie naruszenia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a przez to niezachowania "zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego". Jednakże analiza wskazywanego wyżej rozporządzenia nie pozwala na uznanie, iż element "symetrii" jest konieczny dla pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy, skoro w powołanym rozporządzeniu "symetria" nie jest elementem ustalania parametrów przyszłej zabudowy. W sprawie tej winna być przede wszystkim uwzględniona specyfika planowanej inwestycji tj. budowy balkonów w budynku wielomieszkaniowym. Balkon nie jest obiektem kubaturowym, a więc na etapie ustalania warunków zabudowy nie wymaga ustalenia jego formy, cech i gabarytów. Dobudowanie balkonu nie jest nowa zabudową, a jedynie uzupełnia funkcję mieszkaniową. Zatem elementem zasadniczym jest ustalenie czy uzupełnia on funkcję mieszkaniową. Natomiast przypomnieć raz jeszcze należy, iż elementem wymaganej nowej zabudowy nie jest parametr "symetrii", której brak ujawniono w tej sprawie. W tej sytuacji tak naprawdę podstawą odmowy ustalenia przedmiotowych warunków był wyłącznie brak zachowania ładu przestrzennego (przepis art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.z.p.), co zostało wyraźnie wyartykułowane w zaskarżonej decyzji ocenionej przez Sąd pierwszej instancji jako prawidłowa. Mający odpowiednie zastosowanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przepis art. 56 u.p.z.p. stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy w tym miejscu wskazać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że właściwy organ do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W tej sprawie, wbrew stanowisku organów orzekających, co potwierdza analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, planowana inwestycja realizuję zasadę dobrego sąsiedztwa o jakiej stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i nie można przyjąć, że wskazywany brak symetrii planowanych balkonów naruszający, zdaniem organów, wymagania ładu przestrzennego powoduje złamanie zasady dobrego sąsiedztwa, skoro następuje, co do zasady, kontynuacja funkcji w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym szeroko reprezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 58/07) wskazał, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W tej sprawie, co słusznie zaznaczono w skardze kasacyjnej, realizacja planowanej inwestycji niewątpliwie nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, a nie jako konieczność stosowania dokładnie takich samych rozwiązań, zaś kontynuacja funkcji zabudowy nie może być utożsamiana z nakazem kopiowania istniejącej zabudowy. Dlatego też zasługiwał na uwzględnienie kolejny zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania w tej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznaczony i opisany jako zarzut nr I. pkt 2 naruszenia prawa materialnego. Natomiast pozostałe zarzuty wniesionego środka odwoławczego dotyczące naruszenia prawa materialnego wobec ujawnionego powyżej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozbawione są doniosłości prawnej i dlatego niecelowe jest tym samym odnoszenie się do nich. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów postępowania, a to art. 134 p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem z jednej strony zawiera on normę ograniczającą zakres orzekania sądu administracyjnego do granic danej sprawy, z drugiej zaś zobowiązuje ten sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa materialnego lub procesowego, a także wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Nakaz rozstrzygania "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Niezwiązanie sądu granicami skargi powoduje zaś, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania. Sąd administracyjny narusza zatem przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wówczas, gdy nie dostrzegając uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym, oddala skargę na decyzję administracyjną, mimo że naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych lub materialnych mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, a ponadto gdy swoimi ocenami wkracza w sprawę nową w stosunku do tej, w której została wydana zaskarżona decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 993/10). W tej sprawie nastąpiło właśnie naruszenie prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w okolicznościach wyżej podniesionych, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, stąd wskazywane naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Poza tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, doszło do naruszenia w tej sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma art. 141 § 4 p.p.s.a. to regulacja wskazująca na wymagane prawem elementy formalne uzasadnienia wyroku. Przepis określa części z jakich ma być zbudowane to uzasadnienie. Treść tej regulacji nie może być wiązana z poprawnością i kompletnością ocen jakie zawiera w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, ale musi być odnoszona do kompletności uzasadnienia. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, w sposób ogólnikowy odniósł się do zarzutów skargi, nie koncentrując się na istotnych kwestiach. Uzasadnienie to sporządzone zostało na dużym stopniu ogólności poprzez zamieszczenie w znacznej części rozważań dotyczących ogólnych kwestii prawnych dot. przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, niemających tak naprawdę precyzyjnego odniesienia do istotnych kwestii związanych z wydaniem zaskarżonej decyzji. Natomiast zarzuty strony skarżącej dotykały kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ale zostały potraktowanie marginalne przez Sąd pierwszej instancji, dlatego też zaskarżone uzasadnienie narusza wskazany wyżej art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie było zatem, jak przyjęto w kwestionowanym wyroku, podstaw do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a. i oddalenia wniesionej skargi, gdyż prawidłowo przeprowadzona kontrola legalności pozwoliłaby na dostrzeżenie ujawnionego we wstępnej części tego uzasadnienia naruszania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z oceny wskazanych w skardze kasacyjnej Wspólnoty i ujawnionych wyżej naruszeń przepisów prawa materialnego, jak i procesowego wynika, że Sąd pierwszej instancji wyprowadził wadliwe wnioski co do legalności zaskarżonej decyzji, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota przedmiotowej sprawy została dostatecznie wyjaśniona, dlatego też w trybie art. 188 p.p.s.a. przystąpił do rozpoznania wniesionej przez Wspólnotę skargi. Natomiast rozpoznając tę skargę uznano, że w sprawie, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia skargi, miało miejsce naruszenie prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), stąd też na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a uwzględniając wskazane powyżej argumenty doszedł do przekonania, że podniesione w niej zarzuty są w znacznej części uzasadnione i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą (pkt 1 i 2 wyroku). Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni przedstawione wyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego co do prawidłowości zastosowania w tej sprawie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., a w szczególności to, iż przesłanka niezachowania ładu przestrzennego nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy – patrz: art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., która w tej sprawie wadliwie została powiązana z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa związanej z brakiem kontynuacji funkcji. Natomiast należy wyraźnie podkreślić, iż kwestia braku zgody wszystkich mieszkańców spornego budynku na realizację przedmiotowego zamierzenia nie ma znaczenia na tym etapie procesu inwestycyjnego dla bytu tej sprawy. Na etapie postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy inwestor, czyli podmiot na wniosek którego postępowanie to zostało wszczęte, nie ma obowiązku legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości czy to o charakterze rzeczowym (takim jak prawo własności, prawo użytkowania wieczystego gruntu), czy też obligacyjnym (prawo dzierżawy). Nie ma też obowiązku władać terenem inwestycji. W postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy organ nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem. Inwestor może żądać ustalenia warunków zabudowy na cudzym gruncie, którym na dodatek nie włada. Stosowym tytułem prawnym do nieruchomości inwestor będzie się musiał wylegitymować dopiero na następnym etapie postępowania, tj. na etapie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 15/15; wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3075/14). Powyższe wywieść można z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (ust. 2). Uwagi te zostały poczynione, albowiem negatywne stanowisko niektórych mieszkańców domu, w którym planowana jest sporna inwestycja, nie może wpłynąć na wynik przedmiotowego postępowania, a kwestia konkretnych rozwiązań architektonicznych związanych z realizacją balkonów w określonym miejscu będzie przedmiotem rozstrzygania na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania sądowego (pkt 3 wyroku). Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.