II SA/Wr 359/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia ... w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oddala skargę w całości. W dniu 27 lutego 2015r. organ na podstawie art. 6 r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r., poz. 1399 dalej u.c.p.g.) podjął uchwalę o zmianie uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania ... podjętej w 2013r., poprzez skreślenie dotychczasowej treści § 3 ust. 1 pkt 2 i zastąpienie jej nową w brzmieniu "w zabudowie jednorodzinnej wywóz odpadów zmieszanych odbywa się nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie, odpadów segregowanych szkło, papier, tworzywa sztuczne nie rzadziej niż raz na miesiąc, odpady segregowane metal nie rzadziej jak raz na dwa miesiące" oraz dodanie ust. 6 w§4 w brzmieniu "PSZOK funkcjonuje zgodnie z regulaminem określonym w załączniku nr 1 do uchwały". W regulaminie określono szczegółowe zasady funkcjonowania punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez wskazanie podmiotu prowadzącego, adresu, godzin zbierania, rodzaju odpadów, sposobu ich gromadzenia i dostarczania innych czynności do których zobowiązany jest dostawca, podstawy do odmowy przyjęcia odpadów, zaś w §12, że "osoby przebywające na terenie PSZOK obowiązane są do a) zachowania wymogów bezpieczeństwa, w szczególności nieużywania otwartego ognia b) stosowania się do ogólnych zasad ruchu drogowego i w §13, że "dzieci w wieku do 12 roku życia mogą przebywać na terenie PSZOK jedynie pod opieką osoby pełnoletniej". Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 u.s.g. Dz. U. z 2013r., poz. 594) wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały jako podjętej z naruszeniem art. 2 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr, poz. 483) w związku z art. 6r u.c.p.g. w związku z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie tej ustawy (ustawa zmieniająca). Jak wskazał w uzasadnieniu, podstawa prawna do wydania uchwały, to jest art. 6r ust. 3 u.c.p.g., uległa nowelizacji z dniem 1 lutego 2015r. Ustawa zmieniająca w art. 11 utrzymała w mocy dotychczasowe uchwały wydane na podstawie art. 6 r ust. 3 na okres na jaki zostały wydane jednak nie dłużej niż na 18 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W ocenie skarżącego w sytuacji, w której upoważnienie ustawowe (art. 94 Konstytucji) zostało zmienione, a przepis szczególny nie dopuszcza nowelizacji aktu wydanego w oparciu o podstawę prawną w brzmieniu już nieobowiązującym, to dokonywanie nowelizacji takiego aktu nie jest jego stanowieniem w granicach upoważnienia. W takiej sytuacji nowelizacja jest sprzeczna z art. 94 Konstytucji. Skarżący wskazał dalej, że z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji ) wynika zasada prawidłowej legalizacji obejmująca dyrektywy służące ochronie zaufania obywateli do państwa i prawa oraz pewności prawa, a także dyrektywy kierowane do prawodawcy odnoszące się do procesu tworzenia prawa (patrz postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004r. P 16/03). Brak podstawy prawnej dla znowelizowania uchwały stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. Uchwała narusza ponadto § 34 ZTP (Dz. U z 2002r. Nr 100, poz. 908), czyli zakaz nowelizowania aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy ( por. wyrok TK K 25/06).Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że §12 i §13 Regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały został podjęty poza granicami upoważnienia ustawowego obejmującego sposób i zakres świadczenia usług, co oznacza naruszenie art. 6 r. ust. 3 u.c.p.g. w związku z art. 94 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że ustawa zmieniająca (Dz. U. z 2015r., poz. 87) istotnie znowelizowała podstawę prawną do wydania uchwały, zachowując zgodnie z art. 11 w mocy dotychczas wydane uchwały. Nie nastąpiło jednak naruszenie art. 2 Konstytucji, skoro zmiana uchwały nie narusza prawa materialnego. Organ nie wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego, zatem nie nastąpiło ponadto naruszenie art. 94 Konstytucji. Uchwała nie narusza prawa ustrojowego, gdyż dokonała jedynie koniecznych zmian o charakterze organizacyjno-technicznym, w ramach przyznanej gminom samodzielności (art. 165 Konstytucji i art. 2 ust. 3 u.s.g.). Organ wyraził pogląd o nienormatywnym charakterze ZTP, powołując wypowiedz orzecznictwa (wyroki II SA/Gd 66/09 i II OSK 2013/12) oraz nauki prawa. Z systematyki ZTP i charakteru aktu prawa miejscowego wynika, że § 34 ZTP nie znajduje zastosowania do tych aktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Powołana na wstępie ustawa w art. 6 lit. r ust. 3 zawierała upoważnienie ustawowe do uchwalenia przez radę gminy szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Uchwała określać miała "w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych". Ustawa z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 87) ustaliła nowe brzmienie tego przepisu przez wyeliminowanie zwrotu "ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości". W dodanych ust. 3a-3d art. 6 r zawarto regulacje szczegółowe dotyczące możności ograniczenia w uchwale ilości wskazanych odpadów, zróżnicowania częstotliwości odbierania odpadów, opiniowania projektu uchwały w zakresie częstotliwości oraz trybu i sposobu reklamacji. W art. 11 ustawy zmieniającej utrzymano w mocy dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane m.in. na podstawie art. 6 r ust. 3 ustawy zmienianej na okres na jaki zostały wydane jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia nowej ustawy zmieniającej. Ustawa ta została opublikowana w dniu 17 stycznia 2015r. i zgodnie z jej art. 13 w omawianym zakresie weszła w życie z dniem 1 lutego 2015r. Skarżący wyraził pogląd, że niedopuszczalne jest dokonywanie zmiany aktu zachowanego w mocy przez ustawę zmieniającą ustawę zawierającą upoważnienie do wydania aktu. Zmiana taka powinna posiadać wyraźne, odrębne upoważnienie ustawowe do jej dokonania. Uzasadnienie zarzutu jest częściowo niejasne. Zmiana uchwały nastąpiła niewątpliwie w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP). Uchwała w żadnym razie nie byłoby wydawana w nawiązaniu do już nieobowiązującego upoważnienia ustawowego. Tego akurat problemu nie można w nin. sprawie rozważać, bowiem zaskarżona uchwała wydana została na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego mającego jednakowe brzmienie zarówno w ustawie zmienionej, jak i zmieniającej. Dotyczyła bowiem kwestii częstotliwości odbierania odpadów. W tym zakresie nie nastąpiła zmiana upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6 r ust. 3 ustawy. Należy domniemywać, że powołana w uchwale podstawa prawna jej podjęcia odwołuje się do znowelizowanego brzmienia tego przepisu. Niewątpliwie uchwała w dotychczasowym brzmieniu była zgodna ze znowelizowaną ustawą, co zresztą uzasadniało przejściowe utrzymanie jej w mocy przez art. 11 ustawy zmieniającej. Można nawet zastanawiać się, na ile reguła utraty mocy uchwały wobec znowelizowania upoważnienia ustawowego uchodziła tutaj w rachubę i czy formuła przyjęta w art. 11 nie miała na celu usunięcie ewentualnych wątpliwości w tym zakresie (por. wyroki I OSK 1060/10 i 1665/10). Tym niemniej skarżący niewątpliwie w sposób trafny wskazał na niegodność zaskarżonej uchwały z zasadą wyrażoną w § 34 ZTP (Dz. U. z 2002r., Nr 100, poz. 908), że "nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość". Trafnie również skarżący powiązał omawiane naruszenie nie z samym jedynie brzmieniem § 34 ZTP, lecz ze szczegółowymi zasadami prawidłowej legislacji wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Jak się bowiem przyjmuje w orzecznictwie "zasady legislacyjne nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych (wyroki II OSK 2012/12, I OSK 1058/10). Podkreśla się, że "samo naruszenie przepisów ZTP w zasadzie "zawsze będzie miało charakter nieistotnego naruszenia prawa", chyba że "konkretne uchybienie ZTP ze względu na jego powiązanie z naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego... przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa" (wyrok II SA/Po 1036/13). Dlatego punktem wyjścia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie może być naruszenie § 34 ZTP, lecz rozważenie, czy nastąpiło naruszenie zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, co pośrednio mogłoby wpłynąć na uznanie naruszenia ZTP za istotne. Istotne dla tej oceny powinno być rozważenie treści konkretnej uchwały, a więc czy wobec okoliczności jej podjęcia i wywołanych przez nią skutków, nie zachodzi wyjątek od zasady zakazu zmiany aktu utrzymanego przejściowo w mocy. Istotne są tutaj względy zachowania spójności i przejrzystości systemu prawnego oraz zaufania obywateli do państwa. W ocenie Sądu wartości te nie zostały zagrożone poprzez uchwalenie w oparciu o niezmienioną treść upoważnienia ustawowego nieznacznej zmiany dotychczasowej uchwały, w kwestii jak podnosi organ techniczno- organizacyjnej. Nie nasuwa to obawy pogorszenia jakości stanowionego prawa, poprzez wprowadzenie do dotychczasowej uchwały nowych treści niezgodnych z poprzednim upoważnieniem ustawowym. Upoważnienia te są bowiem identyczne. W omawianej sytuacji brak dodatkowego upoważnienia ustawowego do dokonywania zmiany dotychczasowych uchwał nie stanowił według Sądu naruszenia zasady wynikającej z art. 2 Konstytucji. Istotnie, organ uzyskał 18 miesięcy na opracowanie nowej uchwały, w pełni dostosowanej do znowelizowanego upoważnienia ustawowego, to jednak nie wyłącza to możności zmiany dotychczasowej uchwały w ramach niezmienionego w tej części upoważnienia oraz w stopniu nieznacznym. Częściowo inne oceny dotyczą kwestionowanych w skardze przepisów Regulaminu. Zwraca uwagę, że skarżący nie kwestionuje co do zasady potrzeby i legalności uchwalenia Regulaminu, poprzestając na ogólnym zakwestionowaniu tej części uchwały w ramach zasadniczego zarzutu niedopuszczalności zmiany uchwały w ogóle. W ocenie skarżącego wprowadzenie w nim postanowień przypominających o konieczności dochowania zasad bezpieczeństwa dla osób i mienia przebywających na terenie punktu zbierania odpadów, wykroczyło poza zakres upoważnienia do uregulowania sposobu świadczenia usług. Według Sądu natomiast wskazanie, że elementem tego sposobu będzie świadczenie usług przy uwzględnieniu wymogów bezpieczeństwa dla użytkowników punktu, pozostaje na pograniczu upoważnienia ustawowego. Można zresztą rozważać, na ile ta część Regulaminu stanowi akt podustawowy (por. art. 169 ust. 4 Konstytucji i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wyrok IV SA/Po 672/11) W tej sytuacji również i w tym zakresie Sąd uznał, że uchwała nie jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.