IV SA/Po 672/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr./ WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 30 czerwca 2010r., nr LV/558/2010 w przedmiocie przyjęcia regulaminów korzystania z placów zabaw, boisk sportowych oraz obiektów sportowych "Orlik 2012", będących własnością Gminy Kórnik 1. stwierdza nieważność pkt. 7 Regulaminu korzystania z placu zabaw stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały z dnia 30 czerwca 2010 r. nr LV/558/2010 w sprawie przyjęcia regulaminów korzystania z placów zabaw boisk sportowych oraz obiektów sportowych "Orlik 2012", będących własnością Gminy Kórnik, 2. stwierdza nieważność pkt 5 Regulaminu korzystania z boiska sportowego stanowiącego załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały z dnia 30 czerwca 2010 r. nr LV/558/2010 w sprawie przyjęcia regulaminów korzystania z placów zabaw, boisk sportowych oraz obiektów sportowych "Orlik 2012", będących własnością Gminy Kórnik, 3. stwierdza nieważność pkt 11 Regulaminu korzystania z obiektu sportowego "Orlik 2012" w Kórniku stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały z dnia 30 czerwca 2010 r. nr LV/558/2010 w sprawie przyjęcia regulaminów korzystania z placów zabaw, boisk sportowych oraz obiektów sportowych "Orlik 2012", będących własnością Gminy Kórnik, 4. stwierdza nieważność pkt 11 Regulaminu korzystania z obiektu sportowego "Orlik 2012" w Kamionkach stanowiącego załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały z dnia 30 czerwca 2010 r. nr LV/558/2010 w sprawie przyjęcia regulaminów korzystania z placów zabaw, boisk sportowych oraz obiektów sportowych "Orlik 2012", będących własnością Gminy Kórnik, 5. określa, że zaskarżona uchwała w częściach wskazanych 1-4 wyroku nie może być wykonana. W dniu 30 czerwca 2010 r. Rada Miejska w Kórniku podjęła uchwałę nr LV/558/2010 w sprawie przyjęcia regulaminów korzystania z placów zabaw, boisk sportowych oraz obiektów sportowych "Orlik 2012", będących własnością Gminy Kórnik. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) polegające na wprowadzeniu: - w pkt. 7. Regulaminu korzystania z placu zabaw przepisu przewidującego odpowiedzialność za szkody materialne powstałe na obiekcie w wyniku niewłaściwego użytkowania lub dewastacji pomimo braku po stronie Rady Miejskiej kompetencji do uchwalenia takiego przepisu; - w pkt. 5. Regulaminu korzystania z boiska sportowego, przewidującego odpowiedzialność za niszczenie lub uszkodzenie mienia pomimo braku po stronie Rady Miejskiej kompetencji do uchwalenia takiego przepisu; - w pkt. 11. Regulaminu korzystania z obiektu sportowego "Orlik 2012" w Kórniku, przewidującego odpowiedzialność za niszczenie lub uszkodzenie mienia pomimo braku po stronie Rady Miejskiej kompetencji do uchwalenia takiego przepisu; - w pkt. 11. Regulaminu korzystania z obiektu sportowego "Orlik 2012" w Kamionkach, przewidującego odpowiedzialność za niszczenie lub uszkodzenie mienia pomimo braku po stronie Rady Miejskiej kompetencji do uchwalenia takiego przepisu. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności pkt. 7. Regulaminu korzystania z placu zabaw, pkt. 5. Regulaminu korzystania z boiska sportowego, pkt. 11. Regulaminu korzystania z obiektu sportowego "Orlik 2012" w Kórniku, pkt. 11. Regulaminu korzystania z obiektu sportowego "Orlik 2012" w Kamionkach, stanowiących załączniki do uchwały Rady Miejskiej w Kórniku nr LV/558/2010 z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie przyjęcia regulaminów korzystania z placów zabaw, boisk sportowych oraz obiektów sportowych "Orlik 2012", będących własnością Gminy Kórnik. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż analiza uchwały nr LV/558/2010 oraz stanowiących załączniki do wyżej wymienionej uchwały Regulaminu korzystania z placu zabaw, Regulaminu korzystania z boiska sportowego, Regulaminów korzystania z obiektu sportowego "Orlik 2012" w Kórniku oraz w Kamionkach pozwala na stwierdzenie, iż ww. punkty tych regulaminów w istotny sposób naruszają przepisy art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jak również przepisy art. 7. i art. 94. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., albowiem Rada Miejska w Kórniku stanowiąc niniejszy przepis przekroczyła upoważnienie ustawowe do stanowienia prawa miejscowego, zakres którego wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wskazał, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 7 stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie natomiast z treścią art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je uchwaliły. Zgodnie z ustaloną w art. 87 Konstytucji hierarchią źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Dalej Prokurator wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 2 pk 4 ustawy o samorządzie gminnym, gminie na podstawie tej ustawy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a do takich niewątpliwie należy plac zabaw, boisko sportowe czy obiekty "Orlik 2012". Rada gminy nie posiada jednak nieskrępowanej swobody w tworzeniu prawa miejscowego. W ocenie skarżącego Rada Miejska w Kórniku ustanawiając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym ww. regulaminy nie była uprawniona do wprowadzenia do tego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną. Skarżący podkreślił, iż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (vide; wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44.; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 października 1999r., I SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 28 lutego 2003r., I SA/Lu 882/02, Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003r., IISA/Wr 2572/02, Dz. Urz. Opols. 2003, nr 78, poz. 1520). W ocenie skarżącego umieszczenie w treści zaskarżonej uchwały regulacji dotyczącej odpowiedzialności cywilnej rodziców i opiekunów prawnych dzieci za wyrządzone szkody, w sytuacji, gdy odpowiedzialność deliktowa została już uregulowana w art. 415 oraz art. 427 kodeksu cywilnego, stanowi wyjście przez Radę Miejską w Kórniku ponad wytyczne zawarte w upoważnieniu (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 maja 2010r., II SA/Go 225/10). Podobnie regulacja dotycząca odpowiedzialności karnej za niszczenie mienia, która jest już uregulowana w art. 288 kodeksu karnego i art. 124 kodeksu wykroczeń nie mogła zostać uregulowana ponownie przez Radę Miejską w Kórniku. Podkreślić należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., IIOSK 370/07, Lex nr 446997) Zdaniem Prokuratora zaskarżony akt narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym zarówno poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już zamieszczone w źródłach powszechnie obowiązującego prawa ogólnokrajowego, jak i poprzez wykroczenie przy stanowieniu aktu prawa miejscowego poza delegację ustawową wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kórniku uznała skargę zasadną i pkt. 2 uchwały nr XI/108/2011 z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie odpowiedzi na skargę zobowiązała Burmistrza Gminy Kórnik do przygotowania i przedłożenia Radzie projektu uchwały w sprawie przyjęcia regulaminów korzystania z placów zabaw, boisk sportowych oraz obiektów sportowych "Orlik 2012", z korektą zawierającą wskazania Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Środzie Wlkp. W dniu 26 lipca 2011 r. Rada Miejska w Kórnika podjęła uchwałę nr XI/109/2011 zmieniającą uchwałę nr LW558/2010 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie przyjęcia regulaminów korzystania z placów zabaw, boisk sportowych oraz obiektów sportowych "Orlik 2012", będących własnością Gminy Kórnik. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej Ppsa). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej. Taką ustawą, w przypadku gminy, jest ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. W myśl z kolei art. 40 ust. 2 przywołanej ustawy bezpośrednio na jej podstawie organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ponadto rada gminy, na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, może wydawać przepisy porządkowe, ale może jedynie to uczynić gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a nadto jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Z mocy zaś ust. 4 cytowanego artykułu przepisy porządkowe, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Niewątpliwie formułując w uchwale regulamin korzystania z placów zabaw, regulamin korzystania z boisk sportowych oraz regulaminy korzystania z obiektów sportowych "Orlik 2012" znajdujących się na terenie Gminy, Rada Gminy uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania z tych obiektów. Place zabaw, bosika niewątpliwie bowiem należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie może też budzić wątpliwości, iż użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Jednakże rada gminy na podstawie powyższej regulacji nie była uprawniona, jak zasadnie wskazał Prokurator, do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto wskazać należy, iż powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (podobnie: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II SA/Sz 424/10; WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 300/11). Wobec powyższego umieszczenie w treści zaskarżonej uchwały regulacji dotyczącej odpowiedzialności cywilnej osób korzystających za tych obiektów czy też rodziców i opiekunów prawnych dzieci za wyrządzone szkody, w sytuacji gdy odpowiedzialność deliktowa została już uregulowana w art. 415 oraz art. 427, 428 i 430 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), stanowi niedopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r. II OSK 370/07, Lex nr 446997). Co prawda Rada Gminy stanowiąc przepis prawa miejscowego nie przytoczyła in extenso unormowań aktu prawnego wyższego rzędu, tj. ustawy kodeks cywilny, to jednak uchwalając pkt. 7. Regulaminu korzystania z placu zabaw, pkt. 5. Regulaminu korzystania z boiska sportowego, pkt. 11. Regulaminu korzystania z obiektu sportowego "Orlik 2012" w Kórniku oraz pkt. 11. Regulaminu korzystania z obiektu sportowego "Orlik 2012" w Kamionkach, przewidującego odpowiedzialność materialną za niszczenie lub uszkodzenie mienia w istocie wkroczyła w materie uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art.87 ust.2 Konstytucji RP), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (wyrok NSA z 28 lutego 2003r., I SA/Lu 882/02). W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 roku , SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). W ocenie składu orzekającego, omówione naruszenie prawa, ma charakter istotnego naruszenia prawa bowiem kontrolowana uchwała w zakresie pkt. 7. Regulaminu korzystania z placu zabaw, pkt. 5. Regulaminu korzystania z boiska sportowego, pkt. 11. Regulaminu korzystania z obiektu sportowego "Orlik 2012" w Kórniku oraz pkt. 11. Regulaminu korzystania z obiektu sportowego "Orlik 2012" w Kamionkach podjęta została przez Radę Gminy bez podstawy prawnej. Okoliczność ta, stosownie do art. 147 § 1 Ppsa przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Zgodnie z art. 152 Ppsa orzeczono, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, że instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego (vide: R. Sawuła "Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia", Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy). Na marginesie należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania ze względu na podjęcie przez Radę Gminy w związku ze skargą Prokuratora, uchwały o zmianie zaskarżonej uchwały, ponieważ powyższe nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania sądowego zainicjowanego skargą Prokuratora. Podkreślić należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Wskazać też można, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2/44), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyraził pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Tak więc nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Istotne bowiem jest to, że skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (lub jej części) jest wyeliminowanie wadliwych postanowień z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu w tej części od chwili jego podjęcia (uchwalenia). Powyższe rozróżnienie ma niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o nieważności (w części) od daty jej podjęcia, są dalej idące niż zmiana uchwały, wywierające skutki od daty wejścia w życie nowej uchwały. Dopuszczalność orzekania w przedmiocie legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu, została potwierdzona także w orzecznictwie (np. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). ja