II SA/Go 225/10

Dnia 6 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XXXIII/267/09 w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu korzystania z gminnych placów zabaw I. stwierdza nieważność § 3 Regulaminu korzystania z gminnych placów zabaw, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że uchwała w części wskazanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Dnia 29 marca 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Prokuratora Okręgowego na uchwałę z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr XXXIII/267/09 Rady Gminy w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z gminnych placów zabaw (dalej jako Regulamin), stanowiącego załącznik do powyższej uchwały. Skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001r. ze zm.) polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 3 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jednym z zadań gminy jest utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a do takich niewątpliwie należy plac zabaw. W celu realizacji tego zadania gmina może wydawać akta prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada gminy nie posiada jednak nieskrępowanej swobody w tworzeniu prawa miejscowego. Zdaniem Prokuratora Okręgowego umieszczenie w treści zaskarżonej uchwały regulacji dotyczącej odpowiedzialności cywilnej rodziców i opiekunów prawnych dzieci za wyrządzenie szkody, w sytuacji, gdy odpowiedzialność deliktowa została już uregulowana w art. 415 k.c., stanowi wyjście przez Radę Gminy ponad wytyczne zawarte w upoważnieniu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu radca prawny E.P. wniosła o oddalenie skargi. Pełnomocnik podniosła, że kwestionowany zapis nie narusza żadnego przepisu ustawowego, nie jest sprzeczny z materią uregulowaną ustawowo, nie nakłada też dodatkowych obciążeń nie przewidzianych przepisami ustawowymi. Zdaniem pełnomocnika wprowadzenie tego przepisu miało wyłącznie walor edukacyjny, ma bowiem tylko i wyłącznie przypomnieć rodzicom o ich obowiązkach w zakresie sprawowania opieki nad dziećmi i konsekwencjach ich nie dopełnienia. Zaskarżona uchwała został podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego i dlatego w ocenie pełnomocnika organu nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zapisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Podjęta przez Sąd kontrola miała na celu zbadanie, czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając zaskarżoną uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Na wstępie stwierdzić należy, że stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. Tadeusza Wosia. Lexis Nexis. Wyd. 3, Warszawa 2009, str. 604-605). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto m. in. wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Wskazuje się również, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadza w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te korespondują z treścią art. 7 Konstytucji RP, formułującym zasadę praworządności: organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Zaskarżona uchwała wraz z stanowiącym do niej załącznikiem, tj. Regulaminem korzystania z gminnych placów zabaw, została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 2 upoważnia gminę do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych placów zabaw. Zważyć trzeba, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Podstawy normatywnej tego stanowiska można upatrywać w przepisie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Od powyższej zasady dopuszcza się jednak w orzecznictwie pewne wyjątki. Podnosi się, że niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały. Jednak myśli tej nie można utożsamić, ze swoistą "modyfikacją" i rozszerzaniem lub uzupełnianiem zapisów ustawowych (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r., SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91). Należy jednak zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy stanowiąc przepis prawa miejscowego, tj. § 3 Regulaminu nie przytoczyła in extenso unormowań aktu prawnego wyższego rzędu, tj. ustawy kodeks cywilny. Prokurator wskazał, że chodzi o art. 415 k.c. Stanowisko to wymaga jednak pewnego doprecyzowania. Zdaniem Sądu wprowadzana regulacja w § 3 Regulaminu odpowiada w istocie rzeczy normie prawnej zawartej w przepisie art. 427 k.c. Zgodnie z tym przepisem, kto z mocy ustawy lub umowy jest zobowiązany do nadzoru nad osobą, której z powodu wieku albo stanu psychicznego lub cielesnego winy poczytać nie można, ten obowiązany jest do naprawienia szkody wyrządzonej przez tę osobę, chyba że uczynił zadość obowiązkowi nadzoru albo że szkoda byłaby powstała także przy starannym wykonywaniu nadzoru. Przepis ten stosuje się również do osób wykonywających bez obowiązku ustawowego ani umownego stałą pieczę nad osobą, której z powodu wieku albo stanu psychicznego lub cielesnego winy poczytać nie można. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że odpowiedzialność cywilnoprawna za szkody wyrządzone przez osoby małoletnie może opierać się również na innych podstawach prawnych, w szczególności mogą znaleźć zastosowanie przepisy art. 415, 428 i art. 430 k.c. (A.Śmieja, w: System Prawa Prywatnego. Prawo zobowiązań – część ogólna. T. 6 pod red. A.Olejniczaka, Warszawa 2009, s. 447-448). Przepis art. 427 k.c. statuuje odpowiedzialność za cudzy czyn (osoby podlegającej nadzorowi) a jednocześnie za własny czyn osoby sprawującej nadzór (A.Śmieja, w: System... op. cit. s. 454, M.Safjan, w: Kodeks Cywilny T. 1 pod. red. K.Pietrzykowskiego, wyd. 4, Warszawa 2005 s. 1204). W ocenie Sądu rada gminy stanowiąc § 3 Regulaminu wkroczyła w materię uregulowaną ustawą, tj. kodeksem cywilnym, co jest niedopuszczalne. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, Finanse Komunalne 2003, nr 4). Zdaniem Sądu wykładnia językowa przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy uzasadnia wniosek, że w pojęciu zasad i trybu korzystania z placów zabaw będących gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej, nie mieści się regulacja dotycząca odpowiedzialności prawnej (cywilnoprawnej) rodziców (opiekunów) za szkody wyrządzone przez dzieci w urządzeniach zabawowych. Na gruncie reguł językowych powyższy zwrot należy bowiem rozumieć jako określenie sposobu (reguł) używania placu zabaw w znaczeniu technicznym, organizacyjnym. Należy zauważyć, że odpowiedzialność cywilnoprawna jest rodzajem odpowiedzialności prawnej, przez którą rozumie się ponoszenie przez podmiot przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji za zdarzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej i przypisywalne prawnie określonemu podmiotowi w danym porządku prawnym (M.Kaliński, w: System Prawa Prywatnego. Prawo zobowiązań – część ogólna. T. 6 pod red. A.Olejniczaka, Warszawa 2009, s. 13). Z tych względów należy stwierdzić, że przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy nie przyznawał Radzie Gminy uprawnienia do wprowadzenia w Regulaminie korzystania z gminnych placów zabaw, przepisu statuującego odpowiedzialność prawną (cywilnoprawną) rodziców lub opiekunów za szkody wyrządzone przez dzieci w urządzeniach zabawowych. W tym kontekście należy dodać, że przepisy przyznające kompetencje organom samorządu terytorialnego podlegają wykładni ścisłej, tym samym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca. W konsekwencji zakwestionowana regulacja wykracza poza upoważnienie ustawowe normy kompetencyjnej. Nadto zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie istnieją żadne istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w Regulaminie wskazanego przepisu ustawy (k.c.). W tym kontekście warto wskazać na wypowiedź wyrażoną w orzecznictwie, że zgodnie z zasadą lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (wyrok WSA w Gliwicach z 12 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 565/08, LEX nr 483135). Z tych wszystkich względów należało uznać, że omówione naruszenia prawa posiadają charakter istotnego naruszenia prawa, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności § 3 Regulaminu korzystania z gminnych placów zabaw stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niepodleganiu wykonaniu uchwały w części wskazanej w punkcie I wyroku przyjmując, iż przepis ten ma również zastosowanie do aktów prawa miejscowego.