I OSK 1884/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 812/17 w sprawie ze skargi I.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 812/17, oddalił skargę I.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] , w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] , odmówił I.O. przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną, do ukończenia 18 roku życia, P.P. , na okres świadczeniowy 2016/2017. Decyzja ta została skierowana do I.O. ale po dwukrotnej awizacji (w dniach [...] stycznia 2017 r. i [...] stycznia 2017 r.) została zwrócona z adnotacją urzędu pocztowego "zwrot nie podjęto terminie". Od powyższej decyzji, w dniu [...] lutego 2017 r. I.O. złożyła odwołanie, a następnie pismem z dnia [...] marca 2017 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego wniosku wnioskująca powołała się na pismo z dnia [...] grudnia 2016 r., w którym poinformowała Prezydenta [...], że odbierze decyzję, która zapadnie w terminie 30-60 dni, a w Polsce będzie w lutym, z uwagi na wyjazd do rodziny na święta. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], stwierdziło, że odwołanie I.O. od decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia. Następnie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] odmówiło I.O. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Uzasadniając wydane postanowienie, Kolegium wskazało, że we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania I.O. stwierdziła, że duplikat decyzji organu I instancji "zamówiła" dnia [...] lutego 2017 r. W dniu [...] lutego 2017 r. wpłynęło do Prezydenta [...] odwołanie I.O. od decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., a zatem w dniu składania przedmiotowego odwołania wnioskująca znała treść decyzji, jak również ustała przeszkoda uniemożliwiająca złożenie odwołania w terminie, gdyż wnioskująca powróciła do Polski. Wniosek o przywrócenie terminu został zatem złożony po upływie 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła wnioskującej dochowanie terminu, a którą to przeszkodę stanowił jej pobyt na Ukrainie. Ponadto, wnioskująca nie wykazała aby uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy. I.O. powołała się na swoje pismo z dnia 1 grudnia 2016 r., w którym informowała organ o swojej nieobecności w Polsce. Nie podała jednakże adresu, na który należy kierować korespondencję w tym czasie, nie upoważniła innej osoby do odbioru swojej korespondencji ani nie udzieliła pełnomocnictwa do udziału w sprawie podczas jej nieobecności w Polsce czy też pełnomocnictwa do doręczeń, co umożliwiłoby organowi wysłanie decyzji na adres pełnomocnika. Dlatego też, Kolegium uznało, że uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło z winy wnioskującej, a wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony po upływie 7 dni od dnia ustania przeszkody, która uniemożliwiła wnioskującej dochowania terminu do wniesienia odwołania. I.O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., domagając się jego uchylenia i przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., uchylenia wszystkich bezprawnych rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji w I i II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła, że wydane zostało ono z naruszeniem przepisów postępowania, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, tj. art. 8, art. 9, art. 35 § 3, art. 36 § 1 i art. 58 k.p.a., poprzez niewydanie przez Prezydenta decyzji w przepisanym ustawowo terminie, w związku z czym została wydana pod nieobecność skarżącej w kraju, o czym organ miał wiedzę i co spowodowało, że została pozbawiona możliwości jej odebrania i zaskarżenia w prawidłowym terminie, co skutkowało, w związku z jej brakiem orientacji w prawie polskim w kwestii warunków przywrócenia terminu, wydaniem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji i jest podstawą wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 59 § 1 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Skarżąca podkreśliła, że jest obywatelką Ukrainy i nie zna dobrze języka polskiego i przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), o czym orzekł wyrokiem wydanym na posiedzenie niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał, że z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca przekroczyła siedmiodniowy termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, licząc od dnia ustania przeszkody. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania wiadomości o tym. Z wniosku o przywrócenie terminu wynika, że skarżąca w dniu [...] lutego 2017 r. "zamówiła" duplikat decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Następnie, w dniu [...] lutego 2017 r. wniosła odwołanie od tej decyzji. Z powyższego wynika, że na pewno w dniu [...] lutego 2017 r. skarżąca znała treść decyzji i to w tym dniu z pewnością ustała przyczyna uchybienia terminu (wyjazd skarżącej na święta na Ukrainę) oraz rozpoczął swój bieg siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Wniosek o przywrócenie terminu skarżąca złożyła dopiero w dniu [...] marca 2017 r. Organ należycie więc wykazał, że skarżąca, składając wniosek o przywrócenie terminu przekroczyła termin siedmiu dni, licząc od dnia ustania przeszkody, czyli jej pobytu na Ukrainie. W świetle powyższego, wniosek o przywrócenie terminu już z tego względu nie mógł zostać uwzględniony, gdyż strona przekroczyła termin do jego wniesienia. W tej sytuacji organ nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, niż tylko odmówić przywrócenia terminu. Jednocześnie, Sąd uznał, że organ prawidłowo wskazał, że skarżąca informując organ o swojej nieobecności w Polsce winna była podać adres, na który należy kierować korespondencję w tym czasie lub upoważnić inną osobę do odbioru korespondencji albo udzielić pełnomocnictwa do udziału w sprawie podczas jej nieobecności lub wyznaczyć pełnomocnika do doręczeń. Zaniechanie w tym zakresie świadczy o braku należytej staranności, a zarazem wyklucza brak winy po stronie skarżącej. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że organ w sposób prawidłowy odmówił przywrócenia terminu, jako że skarżąca przekroczyła siedmiodniowy termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, nadto nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Podjęte rozstrzygnięcie organ uzasadnił w sposób prawidłowy, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., zaś materiał dowodowy ocenił zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie i rzetelnie i nie naruszyło zasad określonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I.O. wniosła skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8, art. 9, art. 10, art. 36 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 58 § 1 k.p.a. wskutek nieuwzględnienia skargi mimo naruszenia przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Uzasadniając podniesiony zarzut, skarżąca wyjaśniała, że jest obywatelką Ukrainy, nie włada w wystarczającym stopniu językiem polskim i nie zna prawa polskiego. Kolegium nieprawidłowo odmówiło jej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w wypadku, w którym wszystkie przesłanki warunkujące przywrócenie tegoż terminu zostały spełnione. W szczególności skarżąca nie ponosi winy w uchybieniu przedmiotowego terminu, do którego doszło w wyniku naruszenia przepisów postępowania przez Prezydenta Miasta [...], m.in. poprzez nieinformowanie strony o przysługujących jej prawach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przepis art. 58 k.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Z regulacji art. 58 k.p.a. wynika, że są cztery przesłanki przewrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym, które muszą wystąpić łącznie, tj.: brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie czynności, dla której ustanowiono przywracalny termin. Przy czym, przesłanką, która musi obligatoryjnie zaistnieć w pierwszej kolejności, aby w ogóle możliwe było badanie okoliczności podniesionych we wniosku i ewentualne przywrócenie uchybionego terminu, jest złożenie żądania (prośby) w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jednocześnie, jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekające w sprawie Kolegium, jak prawidłowo ocenił to Sąd I instancji, słusznie zaś uznało, że skarżąca wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. złożyła po upływie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Skarżąca bowiem w dniu [...] lutego 2017 r. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. a tym samym najpóźniej w tym dniu ustała przyczyna uchybienia przez skarżącą terminowi do wniesienia odwołania i rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożyła zaś dopiero w dniu [...] marca 2017 r. a więc z przekroczeniem terminu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Powyższe, samo w sobie, obligowało już orzekające w sprawie Kolegium do odmowy przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekające w sprawie Kolegium, jak prawidłowo ocenił to Sąd I instancji, słusznie uznało również, że w złożonym wniosku skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia tego odwołania. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić bowiem tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Od strony postępowania wymaga się bowiem staranności w zakresie prowadzenia swych spraw, a jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony (a przy tym istnieć przez cały okres uchybienia terminu). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 r., str. 547). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zaliczyć można zdarzenia mające charakter siły wyższej, przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia. Okoliczności, które przywołuje skarżąca na swoje usprawiedliwienie nie uprawdopodobniają braku jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Wyjazd za granicę nie może zostać uznany za okoliczność uzasadniającą brak winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Fakt wyjazdu za granicę w toku postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy okoliczności nie wskazują, iż był to wyjazd nagły, niezaplanowany, nie stanowi przyczyny uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi. Osoba dbająca należycie o swoje interesy, wyjeżdżając w toku postępowania administracyjnego za granicę, powinna zabezpieczyć sposób odbioru korespondencji i przekazania jej o tym informacji, w razie dłuższej nieobecności w miejscu zamieszkania. O braku winy strony nie stanowi również nieznajomość prawa (zob. wyrok NSA z 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 473/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również nieznajomość języka polskiego nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II OSK 36/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że z przepisów art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 p.p.s.a. wynika, że o kosztach tych orzeka wojewódzki sąd administracyjny, który wydał postanowienie o przyznaniu stronie prawa pomocy.