II SAB/Lu 148/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. R. –B. i M. B. na bezczynność S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. M. R. B. i M. B., reprezentowani przez adwokata K. S., wnieśli w dniu 12 września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność P. z siedzibą w L. (dalej jako: Spółka) w zakresie ich wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. (ponowionego w dniu [...] lutego 2014 r.) o udostępnienie – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) - dokumentacji techniczno-prawnej dotyczącej lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na ich działkach nr nr ewid. [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości U. D.. Zdaniem skarżących, żądana dokumentacja stanowi informację publiczną, zaś Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, mimo to skarżący nie otrzymali wskazanych we wniosku dokumentów, ani rozstrzygnięcia w formie decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania, co uzasadnia skargę na bezczynność Spółki. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że wymiana pism między stronami nie została jeszcze zakończona, a więc skarga jest przedwczesna z uwagi na brak dopełnienia przez skarżących obowiązku wezwania Spółki do usunięcia naruszenia prawa. Poza tym nie można mówić o bezczynności Spółki, gdyż Spółka załatwiła wniosek skarżących decyzją z dnia [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., którą odmówiła udostępnienia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Decyzja została doręczona zarówno skarżącym, jak i ich pełnomocnikowi, mimo to nie złożyli oni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dalszych wywodach pełnomocnik podniósł, że Spółka działa na wolnym i konkurencyjnym rynku przez co podejmuje działania niezbędne do ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby bezpośrednio lub pośrednio wpływać na jej kondycję finansową. Należą do nich informacje dotyczące uwarunkowań lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, o ile Spółka jest w ich posiadaniu, bowiem często ze względu na dalece historyczny moment wytworzenia urządzeń Spółki brak jest możliwości odnalezienia decyzji administracyjnych lub innych aktów. Same poszukiwania tych dokumentów generują po stronie Spółki wysokie koszty, które nie są ujmowane w zatwierdzanej przez Prezesa [...] taryfie. Rodzi to problem nierównego traktowania podmiotów, gdyż do podmiotów, które w swojej strukturze nie posiadają jednostek publicznych nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej do. Zdaniem pełnomocnika Spółki przyznanie żądanym informacjom charakteru informacji publicznej prowadzi w prostej linii do negatywnych dla Spółki rozstrzygnięć w postępowaniach sądowych o zapłatę. Wynikające stąd koszty są ostatecznie uwzględniane we wzroście cen energii, a tym samym obciążają odbiorców. Żądane przez Skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zatem ich ujawnienie stanowiłoby działanie na szkodę Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: W pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii właściwości miejscowej Sądu, która wynika ze specyfiki spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a w szczególności z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który w kręgu zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej wymienia podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Na tle tego przepisu, w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że taką jednostką jest każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołaną w celu świadczenia usług na określonym terenie, w tym oddział spółki akcyjnej, nieposiadający osobowości prawnej. Wobec tego jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej może być zarówno spółka, jak i jej oddział, gdy do oddziału spółki zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji. Jeżeli bowiem działania lub bezczynność oddziału spółki w tym zakresie staną się następnie przedmiotem skargi złożonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w tak zainicjowanym postępowaniu, oddziałowi spółki akcyjnej przysługuje przymiot strony (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., I OSK 914/14). Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie, gdyż zarówno wniosek z dnia 17 czerwca 2013 r., jego ponowienie w dniu 25 lutego 2014 r., a następnie skarga do Sądu zostały skierowane do Spółki i na jje adres, tj. P. D. S.A., ul. [...] a, L., a nie do jej oddziału. Pomimo więc tego, że pismo z 26 lipca 2013 r., stanowiące odpowiedź na żądanie udostępnienia informacji publicznej, jak i odpowiedź na skargę zostały sporządzone przez P. D. S.A. Oddział R., nie ma podstaw do przyjęcia, aby adresatem żądań skarżącego nie była sama Spółka, lecz jej Oddział w R. - żądania zostały skierowane bowiem jednoznacznie do Spółki z siedzibą w L.. Udzielenie odpowiedzi przez P. Oddział R. należy w tej sytuacji uznać za wynikające z wewnętrznych zasad obiegu korespondencji w Spółce. W związku z tym, właściwym miejscowo do rozpoznania niniejszej skargi, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Badając zatem warunki formalne niniejszej skargi stwierdzić należy, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07. LEX nr 516669). Brak więc podstaw do jej odrzucenia z powodu braku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Rozpatrując natomiast skargę merytorycznie stwierdzić należy, że nie jest ona zasadna. Zasady udzielania informacji publicznej reguluje powołana wyżej ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), która definiuje zarówno pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2), jak i podmioty zobowiązane do jej udzielenia (art. 4 ust. 1 - 3) oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że P. D. S.A., jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Obowiązki w tym zakresie są realizowane zarówno przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą również przedsiębiorstwa energetyczne. Stąd też dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, właśnie ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są zadaniami publicznymi w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. W efekcie, działalność przedsiębiorstwa energetycznego jako operatora systemu dystrybucyjnego, którego obowiązki wymienia art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oznacza to, że P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, objęta wnioskiem skarżących z dnia 17 czerwca 2013 r. informacja, nie stanowi jednak informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, Lex 291197, wyrok NSA z 22 czerwca 2010 r., I OSK 385/10). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być natomiast podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Określenia pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem, czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA z 28 października 2009 r. I OSK 545/09; z 18 listopada 2009 r., I OSK 947/09; z 9 października 2010 r., I OSK 173/09; z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11; z 21 czerwca 2012 r., I OSK 769/12; z 17 lipca 2012 r., I OSK 846/12; z 10 października 2012 r., I OSK 1500/12; z 24 października 2012 r., I OSK 1284/11; z 30 października 2012 r., I OSK 1696/12). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18). W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że celem skarżących jest uzyskanie informacji w ich indywidualnej sprawie, służącej ich prywatnym interesom, nie mającej nic wspólnego ze sprawą publiczną. Wniosek o udostępnienie informacji został sformułowany w końcowej części pisma z 17 czerwca 2013r. określonego jako: "Wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej". Skarżący w pierwszej kolejności żądali od Spółki zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu oraz wypłaty stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z nieruchomości będącej jego własnością. Żądanie udostępnienia dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działkach stanowiących własność skarżących było żądaniem dodatkowym, pobocznym. Z powyższego wynika, że celem udostępnienia spornej dokumentacji było wykorzystanie jej w późniejszym ewentualnym sporze przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu i wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądanie nie dotyczyło sprawy publicznej, lecz prywatnej sprawy skarżącego. Żądana informacja w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być więc uznana za informację publiczną, a zatem Spółka nie miała obowiązku jej udostępnienia, a w konsekwencji Spółce nie można zarzucić bezczynności. Bezczynność miała by miejsce tylko wówczas, gdyby wniosek dotyczył informacji publicznej, a jednocześnie Spółka nie podjęłaby określonych w u.d.i.p. czynności. Taka sytuacja natomiast w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skoro objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji lub o umorzeniu postępowania. W świetle art. 16 ust.1 u.d.i.p., tylko w sytuacji, gdy sprawa ma charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy, a podmiot zobowiązany do jej udzielenia odmawia jej udostępnienia, podmiot ten ma obowiązek wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 807/08). Przepis ten ma zatem zastosowanie jedynie wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie, s. 314). Spółka nie tylko nie miała obowiązku, ale wręcz nie mogła wydać decyzji w odpowiedzi na wniosek skarżących. Za taką decyzję nie może być przy tym uznane pismo Spółki z dnia 21 marca 2014 r., na które Spółka powołuje się w odpowiedzi na skargę, gdyż nie zawiera ono wszystkich niezbędnych elementów decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.), w szczególności nie wskazuje jednoznacznie adresata i nie zawiera rozstrzygnięcia (sentencji), które wynika dopiero z uzasadnienia. Natomiast załatwienie wniosku skarżących w drodze pisma, mimo braku wskazania, że żądane dane nie są objęte ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie jest na tyle wadliwe, aby uzasadniało uwzględnienie skargi. Uwzględniając skargę Sąd mógłby co najwyżej zobowiązać Spółkę do udzielenia odpowiedzi w tej samej formie – zwykłego pisma, a nie decyzji, z podaniem jedynie poprawnej, pełnej argumentacji, wyjaśniającej, że w okolicznościach sprawy żądane informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Takie działanie byłoby zbędne dla skarżących i sprzeczne z ekonomią procesową. Również kwestia ewentualnej ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa Spółki nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, skoro żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.