II FSK 3988/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka (sprawozdawca) Sędziowie NSA Bogusław Dauter NSA Grażyna Nasierowska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 637/17 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 637/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę M. K. (dalej: "skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2017 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (orzeczenie z uzasadnieniem dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej w skrócie "CBOSA") 2. Ze stanu faktycznego przedstawionego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją ostateczną Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia 2 czerwca 2015 r. została skarżącemu wymierzona kara pieniężna w kwocie 12.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry. W związku z nieuregulowaniem należności w określonym terminie w dniu 31 lipca 2015 r. skierowano do skarżącego upomnienie przypominające o jej uregulowaniu. Powyższe upomnienie zostało wysłane na adres skarżącego wskazany w decyzji ostatecznej w sprawie kary pieniężnej. Przesyłka ta, dwukrotnie awizowana, nie została podjęta w terminie i zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a.") została uznana za skutecznie doręczoną w dniu 23 sierpnia 2015 r. Następnie Dyrektor Izby Celnej wystawił tytuł wykonawczy na podstawie powołanej decyzji. Skarżący zgłosił zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej skierowania korespondencji (upomnienia) do skarżącego na nieprawidłowy adres, wskazując jako podstawę prawną art. 33 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz.1619 z późn.zm.) , dalej "u.p.e.a.". Dyrektor Izby Celnej w S. (jako wierzyciel) wydał postanowienie, w którym uznał zarzut nieistnienia obowiązku i niedoręczenia upomnienia za nieuzasadniony. Wskazał, że Naczelnik Urzędu Celnego w K. , po wznowieniu postępowania zbadał zarzut dotyczący nieuczestniczenia przez stronę w postępowaniu wymiarowym bez jej winy i odmówił uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie kary pieniężnej. Zarzut niedoręczenia decyzji był zatem przedmiotem innego postępowania. Wierzyciel nie podzielił także zarzutu doręczenia upomnienia na niewłaściwy adres. Dyrektor Izby Celnej w K. uznał zarzuty skarżącego za nieuzasadnione. Postanowienie to zostało uchylone z uwagi na odniesienie się przez do zarzutu, który nie został zgłoszony(opartego na art.33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). W ponownie wydanym postanowieniu Dyrektor Izby Celnej w K. ponownie uznał zarzut oparty na podstawie z art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. za nieuzasadniony. Postanowienie to Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżonym postanowieniem. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącego na to postanowienie. Jego zdaniem wierzyciel prawidłowo doręczył upomnienie na adres siedziby firmy, na który została wysłana decyzja nakładająca karę na skarżącego. Nieuzasadnione jest żądanie skarżącego, aby upomnienie wysyłać na adres do doręczeń, wskazany w CEIDG. Ewidencja ta ma charakter jedynie informacyjno –ewidencyjny dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej. 4. Od wskazanego na wstępie orzeczenia skarżący wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 121 § 1, art. 122 oraz art. 120 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r. poz. 749 ze zm., dalej: "O.p.") poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego na skutek braku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem zasady zaufania do organów podatkowych jak również obowiązku organu do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby było staranne i merytorycznie poprawne, w którym traktuje się równo interesy strony lub uczestnika postępowania jak i organu oraz błędnym przyjęciu, że doręczenia korespondencji do skarżącego w postępowaniu podatkowym były dokonywane prawidłowo, oraz naruszeniem prawa skarżącego do czynnego brania udziału w przedmiotowym postępowaniu; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 K.p.a. w zw. art. 44 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych do załatwienia sprawy czynności, polegającym na braku podjęcia próby rozwiania wątpliwości związanych z rozbieżnością pomiędzy adresem siedziby prowadzonej przez skarżącego działalności a podanym w CEIDG adresem do korespondencji; III. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie skarżącego do władzy publicznej, a polegający na przesyłaniu korespondencji na niewłaściwy adres pomimo wskazania odmiennego adresu do korespondencji ujawnionego w CEIDG; IV. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 44 K.p.a. polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, za Dyrektorem Izby Celnej w K., że upomnienie zostało skarżącemu skutecznie doręczone w trybie zastępczego doręczenia tj. art. 44 K.p.a., w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie przesłanki doręczenia zastępczego wynikające z powyższego artykułu; V. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 148 O.p. poprzez uznanie, że doręczenia dokonywane w postępowaniu podatkowym były skuteczne w sytuacji, gdy doręczenia te były dokonywane z naruszeniem ww. przepisu poprzez zupełnie dowolne przyjęcie adresu, na który organ wysyłał korespondencję do skarżącego, bez sprawdzenia jego prawidłowości, co w konsekwencji pozbawiało skarżącego możliwości obrony jego praw; VI. naruszenie przepisów prawa procesowego, art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia bez wykazania przez Sąd pierwszej instancji faktów oraz okoliczności, które uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary oraz wykazania przyczyn, dla których nie uwzględnił argumentów strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zakres kontroli instancyjnej zakreśla strona składająca skargę kasacyjną. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną nie obowiązuje bowiem zasada oficjalności. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z tych względów bardzo istotne jest precyzyjne sformułowanie zarzutów , sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do zastępowania strony w formułowaniu podstaw kasacyjnych i poszukiwania ewentualnych naruszeń prawa, do jakich doszło w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a których nie zauważyła strona wnosząca środek odwoławczy. Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z18 grudnia 2007 r., II FSK 661/07, z 3 lipca 2013 r., I FSK 1130/12 z 18 maja 2018 r., II FSK 3247/17, wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA). W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek nieważności, o których mowa w art.183 § 2 p.p.s.a. Tym samym ocenie podlegać będą wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym. Skarżący upatruje natomiast naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji w tym, że Sąd nie wykazał faktów oraz okoliczności, które uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary oraz wykazania przyczyn, dla których nie uwzględnił argumentów strony skarżącej. Tymczasem sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, nie prowadzi (poza wyjątkiem określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie miał zastosowania) postępowania dowodowego. Orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, określono w art. 141 § 4 p.p.s.a., naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej jednakże nie zarzucono. Przepis ten nakłada wprawdzie na sąd obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, a w tym także wskazania podstawy faktycznej wyroku (czyli wyjaśnienia, jaki stan faktyczny sąd uznał za prawidłowo ustalony), jednakże w tym zakresie sąd tylko ocenia prawidłowość ustaleń organów administracji publicznej, a nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Z tych powodów zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis nie odnosi się bowiem do uzasadnienia wyroku. Nie mają także usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art.121 § 1, art. 122, art. 120 i art. 148 O.p. Strona odnosi te zarzuty do postępowania podatkowego i zapewnienia stronie czynnego udziału w tym postępowaniu. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego był jednak w tym wypadku akt wydany w postępowaniu egzekucyjnym, po rozpoznaniu zarzutu opartego na podstawie określonej w art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. (zdaniem strony nie doręczono jej upomnienia). Nie ma zatem znaczenia dla sprawy, czy strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu podatkowym, skoro strona skarżąca nie zgłosiła zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny jest związany podstawą prawną zarzutu, zgłoszonego przez zobowiązanego i nie może działać z urzędu i rozpoznawać zarzutu, który nie był zgłoszony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2012 r., II FSK 2267/10, z 6 marca 2012 r., II FSK 1441/10). Wyjście poza wskazane przez skarżącego zarzuty było zresztą przyczyną uchylenia (przez organ nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym) pierwszego postanowienia Dyrektora Izby Celnej w K. z 24 października 2016 r. Skoro organ nie badał i nie miał obowiązku badania, czy decyzja wymierzająca karę administracyjną była doręczona prawidłowo, to tym bardziej kwestii tych nie mógł badać Sąd pierwszej instancji, związany z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., granicami sprawy. Nie ma też racji skarżący podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 8 i art. 44 K.p.a. Zarzuty te nie zostały postawione prawidłowo, skarżący nie powiązał bowiem przepisów postępowania administracyjnego (których wszak sąd administracyjny wprost nie stosuje, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania) z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając jednakże na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do nich merytorycznie. Powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji z mocy art. 18 u.p.e.a., czego autor skargi kasacyjnej również nie zauważył, konstruując podstawy kasacyjne. Ustawa egzekucyjna nie zawiera bowiem własnych regulacji dotyczących doręczeń i powołanych dwóch zasad postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nakazuje dokonywanie doręczeń osobom fizycznym pism w formie tradycyjnej w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy (art. 42 § 1 K.p.a.). Można je również doręczyć w lokalu organu administracji publicznej (art. 42 § 2 K.p.a.) lub w – w razie niemożności doręczenia w miejscach wskazanych powyżej lub w razie potrzeby- w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 K.p.a.). Żaden z przepisów K.p.a. nie wprowadza obowiązku doręczania pism osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą na adres do doręczeń podany w CEIDG i ustalania przez organ administracji publicznej takiego adresu. Obowiązku takiego nie można także wyprowadzić z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584 z późn.zm.), a w szczególności z art. 25 tej ustawy. Jedynie w przypadku zgłoszenia się w postępowaniu administracyjnym (za wyjątkiem postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej) pełnomocnika zgłoszonego do CEIDG wraz z zakresem jego umocowania, organ nie może żądać od niego wykazania umocowania, a ma obowiązek sprawdzić ten zakres w powołanej ewidencji (art. 25a ust.1 i ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Wraz z wnioskiem o wpis do CEIDG przedsiębiorca składa także wnioski aktualizacyjne dotyczące ewidencji podatników i płatników(art. 25 ust. 5 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), jednakże wówczas, na podstawie tego wniosku, dokonywane są zmiany bądź wpisy w tej drugiej ewidencji. Wierzyciel nie miał zatem obowiązku sprawdzania, czy w CEIDG skarżący wskazał adres do doręczeń inny niż adres siedziby jego przedsiębiorstwa. Nie miał też takiego obowiązku organ egzekucyjny, rozpoznając zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego, skoro z wiążącego go postanowienia wierzyciela wynikało, że upomnienie zostało doręczone na adres siedziby przedsiębiorstwa. Skarżący także zresztą nie zaprzecza, że taki adres jako miejsce prowadzenia działalności został wskazany w CEIDG. Podnosi jedynie, że w ewidencji wskazano również dodatkowo adres do doręczeń, inny niż adres prowadzenia działalności gospodarczej. Siedziba przedsiębiorstwa jest jednakże miejscem pracy jego właściciela, a zatem zgodnie z art. 42 § 1 K.p.a. doręczenia mogą być dokonywane na ten adres. Słusznie w związku z tym przyjął Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Skoro upomnienie zostało skierowane do jednego z miejsc, w których dokonuje się zgodnie z art. 42 § 1 K.p.a. doręczeń pism dla osób fizycznych, to tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 44 K.p.a. Zarzut ten strona wiąże jedynie z niewłaściwym miejscem doręczenia, nie podnosi natomiast innych zarzutów związanych przykładowo z niezachowaniem warunków skuteczności doręczenia wskazanych w art. 44 § 1 -3 K.p.a. Z tych powodów skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składało się wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12) orzeczono na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b) i pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.