II OSK 3034/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 531/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Miasta [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 531/17, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie Statutu Miasta [...], stwierdził nieważność ww. uchwały w zakresie: § 44 ust. 5, § 51 ust. 2 i ust. 3, § 62 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 Statutu Miasta [...], stanowiącego załącznik do wymienionej uchwały oraz § 36 załącznika nr 4 oraz załącznika nr [...] do Statutu Miasta [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...] (dalej: skarżąca kasacyjnie). Zaskarżając go w części, tj. w zakresie, w jakim stwierdza nieważność ww. uchwały w zakresie § 44 ust. 5, § 51 ust. 2 i 3 Statutu Miasta [...] oraz Załącznika Nr 5 do Statutu Miasta [...], zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) - dalej: "u.s.g." poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że niedopuszczalnym jest umiejscowienie w statucie gminy przepisów regulujących etykę radnych, jako przepisów o nienormatywnym charakterze; 2) art. 11a ust. 1 pkt 1 i art. 18a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1749 ze zm.) – dalej: "K.p.k." poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że pojęcie: "Instytucji państwowych i samorządowych" określone w art. 304 § 2 K.p.k. jest tożsame z pojęciem organu, a w konsekwencji uznaniu, że to rada gminy jako organ jest wyłącznie właściwa do zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa; 3) art. 11a ust. 1 pkt 1 i art. 18a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 304 § 2 K.p.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie zasady lex specialis derogat legi generali i uznanie, że to właśnie art. 304 § 2 K.p.k. jest przepisem o charakterze ogólniejszym, w tym konkretnym stanie faktycznym, niż przepisy art. 11a ust. 1 pkt li art. 18a ust, 1 u.s.g., co skutkowało wyłączeniem stosowania tego przepisu do oceny zgodności z prawem postanowień uchwały nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie Statutu Miasta [...], przewidujących zawiadomienie przez komisję rewizyjną organów ścigania, w przypadku powzięcia, w wyniku kontroli, podejrzenia popełnienia przestępstwa - tj. § 44 ust. 5 Statutu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozstrzygnięcie co do istoty, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ww. zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Trafnie bowiem stwierdził Sąd Wojewódzki, że niedopuszczalnym jest umiejscowienie w statucie gminy, przepisów regulujących etykę radnych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W tym również w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). Aktem takim jest statut gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g.), który stanowi o ustroju gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.) oraz określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Zaznaczyć trzeba, że kompetencja do ustanowienia przez radę gminy statutu gminy wynika także z normy art. 169 ust. 4 Konstytucji. Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej w państwie. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego, w zakresie przyznanych im uprawnień, samodzielność, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach przez nie ustanowionych. Rada gminy może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej ustawowo kompetencji. Statut nie jest, więc aktem autonomicznym. Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy u.s.g., bądź konkretnych ustaw. Statut, jako akt prawa miejscowego obowiązujący na obszarze danej gminy, nie powinien zawierać przepisów deontologicznych. Wbrew stanowisku i argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że Rada Miasta [...], uchwalając Kodeks Etyki Radnego określający standardy postępowania radnych w związku z wykonywaniem przez nich zadań publicznych oraz niezwiązanych bezpośrednio z ich wykonywaniem, a mających wpływ na zaufanie obywateli do instytucji publicznych oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie, wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie upoważnił organu stanowiącego gminy do ustanawiania w statucie zasad (norm) określających postępowanie radnego lub wykonywanie przez niego mandatu oraz środków dyscyplinujących radnych. Normy zawarte w Kodeksie Etyki Radnego, stanowiącego załącznik nr 5 do Statutu Miasta [...], mają charakter norm deontologicznych, a nie norm należących do zakresu prawa miejscowego. Stanowienie norm deontologicznych nie należy do właściwości organów władzy publicznej. Normy deontologiczne, same przez się nie posiadają charakteru prawnego powszechnie obowiązującego. Należą bowiem do niezależnego od prawa zbioru norm etycznych. Uchwała o przyjęciu Kodeksu Etyki Radnych nie ma charakteru aktu normatywnego, władczego, za jaki można by uznać np. kodeks etyczny ustanowiony przez właściwy organ samorządu zawodowego w oparciu o podstawę ustawową, którego naruszenie może być podstawą odpowiedzialności zawodowej (dyscyplinarnej). Kodeks etyki radnych jest "niewładczym aktem samozwiązania się radnych, jego znaczenie polega na dobrowolnym podporządkowaniu się radnych określonym wybranym zasadom etycznym, mającym służyć właściwemu wypełnianiu funkcji publicznej (służby publicznej), a jedyną sankcją za naruszenie jego postanowień jest odpowiedzialność polityczna radnych. W odniesieniu do kodeksów etycznych radnych brak jest podstaw do nadawania im charakteru normatywnego" (wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., sygn. II OSK 287/06, OwSS 2006 r., nr 4, poz. 105). Zatem w ramach autonomii jednostek samorządu terytorialnego, możliwe jest podjęcie odrębnej uchwały w tym przedmiocie, ale nie w formie załącznika do statutu gminy. Postanowienia § 44 ust. 5 Statutu stanowią, że przewodniczący Komisji Rewizyjnej zobowiązany został do niezwłocznego zawiadamiania organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa, na wniosek przewodniczącego zespołu kontrolującego, informując o tym fakcie przewodniczącego rady gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut błędnej wykładni art. 11a ust. 1 pkt 1 i art. 18a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 304 § 2 K.p.k. Komisja rewizyjna jest wewnętrznym organem rady gminy. Nie jest organem gminy w rozumieniu u.s.g. i pełni funkcje pomocnicze wobec jej organu stanowiącego. Jej kompetencje są bowiem pochodną kompetencji rady gminy (w szczególności komisja może kontrolować tylko takie jednostki, które podlegają kontroli rady gminy), nawet wówczas, gdy zostały jej ustawowo przydzielone (art. 18a ust. 3 zd. 1 u.s.g.). Tylko w tym ostatnim przypadku rada gminy jest zobligowana do wykonywania swoich uprawnień kontrolnych za pośrednictwem komisji rewizyjnej, co oznacza, że nie może wykonywać ich samodzielnie. We wszystkich innych przypadkach, to rada gminy decyduje o sposobie wykonywania przysługujących jej kompetencji kontrolnych w stosunku do podległych jej jednostek i organów. Pośrednio ta konstatacja znajduje umocowanie w art. 18a ust. 4 u.s.g. Do opiniodawczo-wnioskowych zadań komisji rewizyjnej należy przede wszystkim: opiniowanie wykonania budżetu gminy (art. 18a ust. 3 i art. 28a ust. 1 zdanie drugie u.s.g.), występowanie do rady gminy z wnioskiem w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi gminy (art. 18a ust. 3 u.s.g.), opiniowanie wniosków o odwołanie wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie absolutorium (art. 28b ust. 2 u.s.g.), inne sprawy przekazane komisji do zaopiniowania przez radę gminy lub jej przewodniczącego (art. 18a ust. 4 i art. 19 ust. 2 u.s.g.). Zlecanie komisji rewizyjnej zadań przez radę gminy musi się mieścić w zakresie kompetencji tej komisji określonych w art. 18a u.s.g. Nie upoważnia on jednocześnie rady do przyznawania komisji rewizyjnej dodatkowych uprawnień wykraczających poza zakres unormowania ustawowego. Uprawnienia komisji rewizyjnej, jak podniesiono wyżej, są pochodną i poszerzeniem funkcji kontrolnej rady. Dlatego należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że komisja rewizyjna nie posiada legitymacji prawnej do reprezentowania rady, a w szczególności w stosunkach zewnętrznych. Brak jest zatem podstaw prawnych do rozszerzenia kompetencji Komisji Rewizyjnej, poza te, które zostały określone w ustawie i nadania przewodniczącemu tej Komisji uprawnienia do składania zawiadomienia, o którym mowa w art. 304 § 2 k.p.k. Nałożony tym przepisem, na instytucje państwowe i samorządowe, obowiązek dotyczy bowiem osób uprawnionych do reprezentowania organów gminy na zewnątrz. W konsekwencji trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że to rada gminy, a nie Komisja rewizyjna, jest właściwa do zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa Nawiązując do argumentacji skargi należy zauważyć, że powstanie obowiązku zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa uzależnione jest głównie od dwóch przesłanek. Pierwszej, w postaci istnienia okoliczności wskazujących na popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu oraz drugiej, "dowiedzenia się" przez instytucje wymienione w art. 304 § 2 K.p.k. o popełnieniu tego przestępstwa. Owo "dowiedzenie się" powinno nastąpić w związku z prowadzoną przez nie działalnością, a ponadto osoby działające w ramach instytucji państwowej lub samorządowej muszą mieć świadomość, że rzeczywiście zostało popełnione przestępstwo (zob. wyrok SN dnia 13 stycznia 1962 r., sygn. III K 989/61, "Nowe Prawo" 1962, nr 12, s. 1693). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "instytucji samorządowej", na gruncie art. 304 § 2 K.p.k., należy interpretować funkcjonalnie. Obowiązek denucjacji, w sytuacji powzięcia informacji o popełnieniu przestępstwa, może spoczywać tak na organie jednostki samorządu, jak i na każdej instytucji samorządowej (np. Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej). W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w [...], nakładając na Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej obowiązek zawiadamiania organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa przyjęła, że Komisja Rewizyjna jest instytucją samorządową. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Organami gminy, zgodnie z treścią art. 11a ust. 1 u.s.g. są rada gminy oraz wójt. Rada gminy jest organem stanowiącym oraz kontrolującym. Organem uprawnionym do reprezentacji gminy, zgodnie z treścią art. 31 u.s.g. jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wójtowi - jako organowi wykonawczemu gminy, u.s.g. powierza funkcje reprezentanta gminy "na zewnątrz", a zatem także w kwestii złożenia zawiadomienia w razie powzięcia informacji uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, które ma taki właśnie, zewnętrzny charakter (por. postanowienie SN z dnia 23 września 2008 r., sygn. I KZP 16/08, OSNKW 2008, nr 10, poz. 78). Zatem art. 304 § 2 k.p.k., nie jest lex specialis w odniesieniu do art. 11a ust. 1 u.s.g., określającym krąg podmiotów zobligowanych do zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa. Podkreślić trzeba, że to przepis art. 11 ust. 1 u.s.g określa kompetencje i stanowi podstawę działania organów samorządu gminnego. Biorąc pod uwagę powyższe, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.