II SA/Ol 531/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 29 marca 2017 r. nr XXXIV/570/17 w przedmiocie Statutu Miasta Olsztyna stwierdza nieważność uchwały nr XXXIV/570/17 Rady Miasta Olsztyna z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie Statutu Miasta Olsztyna w następującym zakresie: - § 44 ust. 5, § 51 ust. 2 i ust. 3, § 62 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 Statutu Miasta Olsztyna stanowiącego załącznik do wymienionej uchwały; - § 36 załącznika nr 4 oraz załącznika nr 5 do Statutu Miasta Olsztyna. Rada Miasta Olsztyna w dniu 29 marca 2017 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej jako: u.s.g.), u podjęła uchwałę nr XXXIV/570/17 w sprawie Statutu Miasta Olsztyna. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na wymienioną uchwałę skargę wywiódł Wojewoda Warmińsko–Mazurski (dalej też jako organ nadzoru, Skarżący), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej: § 44 ust. 5, § 51 ust. 3, § 62 ust. 1 pkt 8 ust. 2 Statutu Miasta Olsztyna stanowiącego załącznik do ww. uchwały; § 36 załącznika nr 4 oraz załącznika Nr 5 do Statutu Miasta Olsztyna. W uzasadnieniu skargi Skarżący, z powołaniem się na art.3 ust. 1u.s.g., art. 5 ust. 3, art. 11b ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 23 ust. 2 , art. 22 ust. 1 art. 37a u.s.g. wskazał jakie kwestie reguluje się w statucie gminy ustrój gminy. Organ stwierdził, iż udzielona radzie gminy kompetencja ma szeroki zakres, co jednak nie oznacza dowolności w zakresie ustalania treści statutu gminy. Jest to bowiem akt prawa miejscowego, a zatem zastosowanie znajduje przepis art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Wojewoda argumentował, że w § 51 ust. 3 Statutu Rada wprowadziła Kodeks Etyki Radnego, zawarty w załączniku nr 5 do Statutu Miasta Olsztyna, określający standardy postępowania radnych w związku z wykonywaniem przez nich zadań publicznych oraz niezwiązanych bezpośrednio z ich wykonywaniem, a mających wpływ na zaufanie obywateli do instytucji publicznych oraz sankcje za nieprzestrzeganie Kodeksu. W ocenie organu nadzoru, żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie upoważnił żadnego z organów gminy do ustanawiania w statucie gminy zasad (norm) określających postępowanie radnego lub wykonywanie przez niego mandatu oraz środków dyscyplinujących radnych. Powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny, Skarżący podniósł, że mandat radnego jest mandatem wolnym. Oznacza to w szczególności, że radny reprezentuje całą wspólnotę samorządową, tzn. wszystkich mieszkańców gminy, a nie tylko swój komitet bądź swoich wyborców. Mieszkańcy nie mogą zmusić radnego do ściśle wyznaczonych działań. Za wyniki zgodnych działań wynikających z wykonywania mandatu radny ponosi przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną, która jest weryfikowana podczas wyborów do rady następnej kadencji. Dalej wskazano, że w § 44 Statutu Rada określiła zakres działania Komisji Rewizyjnej, wśród tych zapisów w ust. 5 wskazała, iż w razie powzięcia w toku kontroli uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, przewodniczący Komisji Rewizyjnej, na wniosek przewodniczącego zespołu kontrolnego, niezwłocznie zawiadamia organy ścigania, informując jednocześnie o tym fakcie Przewodniczącego. Powyższy zapis pozostaje w sprzeczności z art. 18a u.s.g. Zadania i kompetencje komisji rewizyjnej rady gminy ustawodawca określił w powołanym przepisie, który definiując powyższe, nie upoważnia rady do przyznawania komisji rewizyjnej dodatkowych uprawnień, wykraczających poza zakres unormowania ustawowego. Niemniej, jeżeli w trakcie prowadzonej kontroli przez komisję rewizyjną rady dojdzie do stwierdzenia czynu wypełniającego znamiona przestępstwa ściganego z urzędu, to bezwzględnym obowiązkiem komisji jest powiadomienie rady o możliwości popełnienia przestępstwa, a ta na podstawie art. 304 § 2 kodeksu postępowania karnego. Z powyższego wynika, że komisja rewizyjna, podobnie jak każda inna komisja rady jednostek samorządu terytorialnego, nie ma legitymacji do reprezentowania rady, w szczególności w stosunkach zewnętrznych. Organ nadzoru podniósł, że w sposób nieuprawniony Rada Miasta wprowadziła do Statutu postanowienia § 62 wskazując, że do zadań Prezydenta należą sprawy określone w ustawach i Statucie w szczególności: wydawanie decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 1 pkt 8), Prezydent może upoważnić swoich zastępców oraz pracowników Urzędu Miasta do wydawania decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 8 (ust. 2). Zadania te wynikają wprost z art. 39 u.s.g., dlatego postanowienia § 62 stanowią powtórzenie norm ustawowych i stanowią istotne naruszenie prawa. Natomiast w § 36 załącznika nr 4 do Statutu Miasta Olsztyna - Zasady procedowania Rady oraz komisji stałych i doraźnych, Rada Miasta Olsztyna wprowadziła instytucję głosowania jawnego imiennego. Wojewoda podniósł, że w art. 14 u.s.g. stanowi, iż uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że jeżeli przepisy rangi ustawowej nie wprowadzają odmiennych rozwiązań, to każda uchwała rady gminy powinna być podjęta zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. Zatem, kwestia trybu głosowania nie jest materią pozostawioną radnym przez ustawodawcę do swobodnego uznania i stosowania, w oderwaniu od rozwiązań określonych ustawowo, dlatego też przytoczona regulacja została podjęta bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Rady Miasta Olsztyna wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu niezgodności z prawem § 44 ust. 5 Statutu podniósł, że art. 304 § 2 kodeksu postępowania karnego wyraźnie przewiduje obowiązek denuncjacji leżący po stronie "instytucji państwowych i samorządowych". Powyższy przepis nie posługuje się pojęciem "organu", natomiast posługuje się pojęciem, "instytucji państwowych i samorządowych". Zatem, mając na uwadze zasady wykładni prawa, odmienne określenia należy tłumaczyć odmiennie. Organem jest podmiot wyposażony w kompetencje władcze i takim organem niewątpliwie jest rada gminy. Gdyby jednak racjonalny ustawodawca uznał, że przez "instytucje państwowe i samorządowe" należy rozumieć organy państwowe i samorządowe to wyraźnie by to wyartykułował. Zwłaszcza, że w obrębie art. 304 § 2 kodeksu postępowania karnego ustawodawca posługuje się pojęciem "organu powołanego do ścigania przestępstw", a zatem rozróżnia te dwa pojęcia. Dalej wskazał, że zarzut niezgodności z prawem § 51 ust. 3 oraz Załącznika Nr 5 do Statutu Miasta Olsztyna wprowadzający Kodeks Etyki Radnego jest chybiony. Przede wszystkim, sam akt wyboru nie implikuje ex lege rozpoczęcia sprawowania mandatu radnego - jest nim akt ślubowania. Mając powyższe na uwadze, Statut Miasta Olsztyna wyraźnie rozróżnił złożenie ślubowania radnego, o którym mowa w art. 23a u.s.g. od złożenia dobrowolnego oświadczenia o poddaniu swojego zachowania ocenie przez pryzmat reguł określonych w Załączniku Nr 5 do Statutu Miasta Olsztyna. Zasady etyki radnego i sankcje za ich złamanie zaczynają wiązać radnego dopiero po złożeniu dobrowolnego oświadczenia, o którym mowa w § 51 ust. 3 Statutu. To właśnie sam radny decyduje o przyjęciu na siebie dodatkowych zobowiązań wynikających ze złożonego oświadczenia. Z tego też powodu nie doszło do ograniczenia wolnego charakteru mandatu radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7). W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był uprawniony zaskarżyć tę uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyrok NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważania dotyczące legalności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Olsztyna z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie Statutu Miasta Olsztyna, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, należy poprzedzić ogólną uwagą, że uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza upoważnienia ustawowe. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w świetle przedstawionych wyżej uwag należy wskazać, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie "konsumowanym" poprzez jednokrotne zastosowanie lecz mogącym zostać wykorzystanym w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji (wyrok NSA z 1 dnia marca 2001 r. sygn.akt SA/Bk 1532/000 (OSP nr 11 z 2002 r., poz. 138). Uchwała taka, jako akt prawa miejscowego, powinna zawierać w swojej treści normy bezwzględnie obowiązujące, takie jak nakazy i zakazy. Nie jest dopuszczalne wprowadzanie w takim akcie zapisów nie wyrażających żadnych norm prawnych, ani też o charakterze warunkowym. Tymczasem w § 51 ust. 2 Statutu Rada postanowiła, że "po złożeniu ślubowania, radny może złożyć oświadczenie, że zobowiązuje się do przestrzegania Kodeksu Etyki Radnego". Redakcja powyższego przepisu wskazuje, że ma on charakter normy otwartej – nie nakłada na radnego obowiązku, ale daje mu możliwość, a takich norm w akcie prawa miejscowego zamieszczać nie można. Powyższe powoduje konieczność stwierdzenia nieważności § 51 ust. 2 i 3 zakwestionowanej uchwały oraz załącznika Nr 5 do statutu. Dodatkowo Sąd wskazuje, że w pełni podziela pogląd prawny wyrażony wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2006 r. (sygn. akt II OSK 287/06), na który powołuje się pełnomocnik organu. W wyroku tym NSA stwierdził, że "uchwała o przyjęciu Kodeksu etyki radnych nie ma charakteru aktu normatywnego, władczego, za jaki można by uznać kodeks etyczny ustanowiony przez właściwy organ samorządu zawodowego w oparciu o podstawę ustawową, którego naruszenie może być podstawą odpowiedzialności zawodowej (dyscyplinarnej). Kodeks etyki radnych jest niewładczym aktem samozwiązania się radnych, jego znaczenie polega na dobrowolnym podporządkowaniu się radnych określonym wybranym zasadom etycznym, mającym służyć właściwemu wypełnianiu funkcji publicznej (służby publicznej), a jedyną sankcją za naruszenie jego postanowień jest odpowiedzialność polityczna radnych. W odniesieniu do kodeksów etycznych radnych brak obecnie podstaw do nadawania im charakteru normatywnego". Oznacza to, iż w ramach autonomii jednostek samorządu terytorialnego, możliwe jest podjęcie odrębnej uchwały w tym przedmiocie, ale nie w akcie prawa miejscowego, jakim jest Statut gminy. Odnosząc się do postanowienia Statutu określonego w § 44 ust. 5 należy wskazać, że na jego podstawie przewodniczący Komisji Rewizyjnej zobowiązany został do niezwłocznego zawiadamiania organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa, na wniosek przewodniczącego zespołu kontrolującego, informując o tym fakcie Przewodniczącego Rady Gminy. Zauważyć zatem należy, że Komisja Rewizyjna jest organem wewnętrznym rady gminy (nie jest organem gminy w rozumieniu u.s.g.) i pełni funkcje pomocnicze wobec jej organu stanowiącego. Trzonem obowiązków komisji rewizyjnej są jej zadania i kompetencje kontrolne. Do opiniodawczo-wnioskowych zadań komisji rewizyjnej należy przede wszystkim: opiniowanie wykonania budżetu gminy (art. 18a ust. 3 i art. 28a ust. 1 zdanie drugie u.s.g.), występowanie do rady gminy z wnioskiem w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi gminy (art. 18a ust. 3 u.s.g.), opiniowanie wniosków o odwołanie wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie absolutorium (art. 28b ust. 2 u.s.g.), inne sprawy przekazane komisji do zaopiniowania przez radę gminy lub jej przewodniczącego (art. 18a ust. 4 i art. 19 ust. 2 u.s.g.). Zlecanie komisji rewizyjnej zadań przez radę gminy musi się mieścić w zakresie kompetencji tej komisji określonych w art. 18a u.s.g. Nie upoważnia on jednocześnie rady do przyznawania komisji rewizyjnej dodatkowych uprawnień wykraczających poza zakres unormowania ustawowego. Uprawnienia komisji rewizyjnej wiążą się wyłącznie z podstawowym przedmiotem działania komisji rewizyjnej - są pochodną i poszerzeniem jej funkcji kontrolnej. Dlatego też organ nadzoru zasadnie podniósł, że komisja rewizyjna nie posiada legitymacji prawnej do reprezentowania rady, a w szczególności w stosunkach zewnętrznych. Powyższe musiało skutkować stwierdzeniem nieważności § 44 ust. 5 Statutu. Brak jest bowiem podstawy prawnej do rozszerzenia kompetencji Komisji Rewizyjnej, poza te, które zostały określone w ustawie i nadania przewodniczącemu tej Komisji uprawnienia do składania zawiadomienia, o którym mowa w art.304 § 2 k.p.k. Nałożony tym przepisem na instytucje państwowe i samorządowe obowiązek dotyczy bowiem osób uprawnionych do reprezentowania organów gminy na zewnątrz. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady procedowania Rady oraz komisji stałych i doraźnych, poprzez wprowadzenie instytucji głosowania jawnego imiennego - § 36 załącznika nr 4 do Statutu Miasta Olsztyna wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 14 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Należy podkreślić, że przedmiotowy przepis określa regułę mającą zastosowanie do wszystkich głosowań kolegialnego organu stanowiącego gminy zaś skutkiem niedochowania wymagań określonych w tym przepisie powinna być nieważność uchwały jako sprzecznej z prawem. Ww. przepis art. 14 reguluje kwestię większości głosów, tzw. quorum oraz jawny charakter głosowania. Kwalifikowaną postacią głosowania jawnego jest głosowanie imienne. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje imienne głosowanie jedynie w dwóch przypadkach, a mianowicie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu nieudzielania absolutorium z wykonania budżetu gminy (art. 28a ust. 5 u.s.g.) oraz przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie wójtowi absolutorium (art. 28b ust. 4 u.s.g.). Stąd też wprowadzenie w statucie gminy generalnej zasady imiennego głosowania stanowi rozwiązanie nieodpowiadające brzmieniu przepisów ustawowych. Skoro ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował w ustawie o samorządzie gminnym tryb głosowania i przypadki, w których głosowanie może być przeprowadzone imiennie, to należy uznać, że rada gminy nie jest upoważniona do wprowadzenia w statucie gminy generalnej reguły głosowania jawnego imiennego. Zgodzić się należy ze skarżącym organem nadzoru, że zapisy w § 62 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 uchwały stanowią powtórzenie przepisów ustawowych, co stanowi o naruszeniu reguły określonej w § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.283), która nie dopuszcza powtarzania w uchwałach przepisów ustawy. Jednakże nie stanowi to, w ocenie Sądu, istotnego naruszenia prawa. Jeżeli bowiem nie dochodzi przez to do modyfikacji regulacji ustawowych, samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Niemniej jednak, przy stwierdzeniu niezgodności z prawem pozostałych zapisów zaskarżonej uchwały i jej załączników, kwestionowanych przez Wojewodę, zaszła potrzeba stwierdzenia nieważności uchwały także w tej części. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd stwierdził nieważność wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały i jej załączników, wymienionych w sentencji wyroku.