I OSK 2940/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2017r., sygn. akt IV SA/Gl 313/17 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Ż. na opinię Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz opinię Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach na rzecz Miasta i Gminy Ż. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 313/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Burmistrza Miasta i Gminy Ż. na opinię Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Rada Miejska w Ż. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60), dalej powoływanej jako przepisy wprowadzające, określiła projekt dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjum na terenie Gminy Ż. do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe (§1 uchwały). W § 2 uchwały określono plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum prowadzonych przez Gminę Ż. na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. W § 3 uchwały wskazano, że z dniem 1 września 2017 roku rozpoczyna się kształcenie w klasie pierwszej ośmioletniej czterech szkół podstawowych: im. [...] w J., im. [...], im. [...] w Ż. i szkoły w Z.. W taki sam sposób określono plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Ż. od dnia 1 września 2019 r.( § 6 uchwały). W § 4 uchwały stwierdzono, że z dniem 31 sierpnia 2019r. kończy działalność Gimnazjum im. [...] w Ż.. Śląski Kurator Oświaty w opinii z dnia [...] lutego 2017r., nr [...] wydanej na podstawie art. 208 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe zaopiniował uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] stycznia 2017r., wskazał zmianę, którą należy uwzględnić w uchwale podejmowanej w terminie do [...] marca 2017r. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe. Określając zakres tej zmiany opiniujący organ wskazał: "zwiększyć liczbę szkół podstawowych w Mieście Ż., przekształcając Gimnazjum im. [...] w Ż. w ośmioletnią szkołę podstawową. W uzasadnieniu opinii organ wskazał, że funkcjonowanie od 1 września 2017 r. jednej szkoły podstawowej w Mieście Ż., nie zapewni odpowiednich warunków realizacji obowiązku szkolnego przez uczniów zamieszkałych w obwodzie tej szkoły. Kurator przedstawił wyniki analizy organizacji pracy i warunków funkcjonowania szkoły podstawowej im. [...] w roku szkolnym 2016/2017, w tym liczbę uczniów uczęszczających do szkoły, ilość oddziałów, ilość sali lekcyjnych i miejsce dla uczniów, pracowni, organizację zaplecza sportowego i biblioteki szkolnej, świetlicy i gabinetów specjalistycznych. Biorąc pod uwagę liczbę dzieci w ewidencji ludności w latach 2018/2019 i 2019/2020 Kurator uznał, że nastąpi pogorszenie warunków realizacji obowiązku szkolnego przez uczniów zamieszkałych w obwodzie tej szkoły. Deklarowane zaadaptowanie od 1 września 2017r. dwóch pomieszczeń na sale lekcyjne, tj. czytelni (51 m²) oraz gabinetu logopedycznego (25,11 m²), nie zapewni jednozmianowości pracy szkoły. Także wykorzystanie czytelni na salę lekcyjną pogorszy warunki korzystania z zasobów biblioteki przez uczniów i nauczycieli, uniemożliwi korzystanie z Internetowego Centrum Edukacji, co stanowi naruszenie § 8 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 200lr. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Kurator zauważył, że urządzenie sali lekcyjnej z gabinetu logopedycznego nie zapewni właściwych warunków do prowadzenia zajęć dydaktycznych ze względu na małą powierzchnię pomieszczenia, natomiast brak gabinetu logopedycznego utrudni udzielanie uczniom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno - pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (Dz. U. z 2013r., poz. 532), a w bieżącym roku szkolnym z różnorodnych form pomocy i wsparcia specjalistycznego korzysta duża grupa uczniów szkoły, w tym uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (11 uczniów) oraz opinie poradni psychologiczno- pedagogicznej (46 uczniów). Wzrost liczby oddziałów spowoduje także pogorszenie warunków realizacji zajęć wychowania fizycznego. Kurator uznał za bezpodstawne zarzuty Rady Miejskiej co do tego, że rekrutacja do dwóch szkół podstawowych uniemożliwi utworzenie klas sportowych, ponieważ zasady tworzenia oddziałów sportowych określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 października 2012 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania oddziałów sportowych, szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego (Dz. U. z 2012r. poz. 1129) wskazują, iż oddziały te tworzone są dla co najmniej 20 uczniów, a za zgodą organu prowadzącego, liczba uczniów w grupie ćwiczeniowej może być mniejsza niż 10. Biorąc pod uwagę liczbę uczniów podlegających obowiązkowi szkolnemu w Mieście i Gminie Ż., w latach 2017 - 2019 będzie możliwość utworzenia oddziałów sportowych. W opinii przyjęto, ze względu na zwiększenie od 1 września 2017r. liczby oddziałów, że warunki funkcjonowania Szkoły Podstawowej im. [...] w Ż. ulegną pogorszeniu, co stanowi istotny argument do przekształcenia Gimnazjum im. [...] w Ż. w ośmioletnią szkołę podstawową. Kurator wyjaśnił, że Gimnazjum w Ż. funkcjonuje w nowoczesnym budynku oddanym do użytku w 2011 r., dostosowanym do potrzeb uczniów niepełnosprawnych (podjazd, winda, toalety). Jego zdaniem Gimnazjum posiada bardzo dobrą bazę do realizacji zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, która została w opinii szczegółowo omówiona. Kurator zauważył, że Gmina Ż. planuje w budynku wygaszanego gimnazjum prowadzenie innej działalności oświatowej, co wynika z uzasadnienia uchwały. W uzasadnieniu uchwały wskazano też, że Szkoła Podstawowa im. [...] w Ż. "jest położona w dogodnej lokalizacji (zapewniającej bezpieczeństwo uczniom), otoczona zieloną przestrzenią. To tu dzieci bardzo dobrze się czują i rozwijają". Jednak, jak wskazał Kurator, z pozyskanych informacji wynika, że przez teren szkoły przebiega droga jednokierunkowa, dwie bramy (wjazdowa i wyjazdowa) nie są zamykane - umożliwiają swobodne korzystanie z tej drogi, co powoduje zagrożenie bezpieczeństwa uczniów. Śląski Państwowy Inspektor Sanitarny stwierdził brak zabezpieczenia szlaku komunikacyjnego przed bezpośrednim wyjściem na drogę wewnętrzną szkoły, usytuowanie kontenerów na odpady komunalne w pobliżu placu zabaw. Wniósł zastrzeżenia do stanu technicznego części sal lekcyjnych, świetlicy, korytarza na I piętrze oraz sanitariatów. Poinformował, że w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami natury technicznej, będącymi naruszeniem rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003r. Nr 3, poz. 69 ze zm.) dyrektor szkoły otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2017 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. stwierdzono niesystematyczne prowadzenie książki obiektu budowlanego, co skutkowało nałożeniem na osobę odpowiedzialną za jej prowadzenie mandatu karnego. Kurator stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał nie potwierdza zasadności argumentów przedstawionych przez Radę Miejską w Ż. dotyczących funkcjonowania jednej ośmioletniej szkoły podstawowej w Mieście Ż.. Przyjęta koncepcja narusza art. 5 ust. 7 pkt. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2U16r. poz. 1943 ze zm.), który stanowi, że do zadań organu prowadzącego należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Rada Miejska w Ż., reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą opinię, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania w sprawie kompletnego materiału dowodowego i w konsekwencji brak ustalenia stanu faktycznego w sprawie, skutkujące błędnym przyjęciem, że dla zapewnienia warunków pozwalających na bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki, koniecznym jest zwiększenie liczby szkół podstawowych w Mieście Ż. poprzez przekształcenie Gimnazjum im. [...] w Ż. w ośmioletnią szkołę podstawową; 2. art. 5 ust. 7 pkt. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że przyjęta przez Radę Miejską w Ż. koncepcja funkcjonowania jednej szkoły podstawowej na terenie Miasta Ż. nie pozwala na zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 3. art. 7 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) w zw. z art. z art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty poprzez wskazanie, w treści zaskarżonej opinii, że Gmina Ż. ma zwiększyć liczbę szkół podstawowych, przekształcając Gimnazjum im. [...] w Ż. w ośmioletnią szkołę podstawową, czym Śląski Kurator Oświaty wykroczył poza zakres swoich ustawowych kompetencji wydając opinię w zakresie leżącym w kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Śląski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, że kurator oświaty wydając opinię na podstawie art. 208 ust. 3 przepisów wprowadzających, przedstawia swoje merytoryczne stanowisko co do zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w projekcie planu sieci szkól podstawowych i gimnazjów oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w projektowanym planie sieci szkół. Wolą ustawodawcy było jednoznacznie ograniczenie swobody organów prowadzących szkoły w zakresie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego poprzez przekazanie ostatecznego w tym zakresie stanowiska organowi nadzoru pedagogicznego. Uzależnienie woli organu gminy od opinii kuratora oświaty znajduje swoje umocowanie w treści art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Opinię kuratora wydawaną na podstawie art. 208 ust. 3 przepisów wprowadzających można bowiem porównać do określonego stanowiska, o którym mowa w art. 89 ustawy ustrojowej. Stanowisko to zajmowane jest przez kuratora oświaty w ramach wyprzedzającego nadzoru pedagogicznego, wykonywanego w imieniu wojewody. Tego typu kompetencje kuratora oświaty przewidziane zostały także w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016r. poz. 1943 ze zm.). Sąd uznał, że mocą art.208 ust. 3 przepisów wprowadzających przyznano kuratorowi uprawnienie do wydania, określonego jako opinia, aktu nadzoru stanowiącego dopuszczalną ingerencję w samodzielność prawną gminy. Akt ten musi jednak spełniać warunki ustrojowe dopuszczalności tej ingerencji przez szczegółowe wyprowadzenie, że zamierzona działalność gminy jest sprzeczna z prawem. Art. 208 ust. 3 przepisów wprowadzających określa dwa rodzaje przesłanek, które kurator oświaty bierze pod uwagę opiniując uchwalę rady gminy wydawaną na podstawie art. 206 ust. 1 w/w przepisów. Po pierwsze ocenia opiniowaną uchwałę co do zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w projekcie planu sieci szkół podstawowych i gimnazjów. Po drugie, kurator oświaty dokonuje oceny uchwały pod kątem zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w projektowanym planie sieci szkół. W tym przypadku, ocena w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki nie będzie naruszać zasad ustrojowych, a przede wszystkim pozostawać będzie w zgodzie czy to z art. 7 czy art. 2 Konstytucji RP, jeśli dokonywana będzie w ramach generalnych kompetencji tego organu. Pozycja i kompetencje kuratora oświaty określone zostały w ustawie o systemie oświaty. Posiada on głównie uprawnienia koordynacyjne i władczo-kontrolne w stosunku do szkół. Realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, które winny być zgodne z polityką oświatową państwa. Wykonywany przez niego nadzór pedagogiczny na terenie województwa obejmuje całość zagadnień edukacyjnych. Kurator jest organem odpowiedzialnym przede wszystkim za jakość edukacji na szczeblu województwa, posiada także szereg uprawnień kontrolnych w stosunku do szkół zarówno publicznych, jak i niepublicznych. Zakres pojęcia "nadzór pedagogiczny" określony został w art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym nadzór pedagogiczny polega na m. in. ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. Kurator powinien, badając kwestię legalności projektu sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę stwierdzić, czy przedłożony przez gminę projekt jest zgodny ze standardami dotyczącymi spełnienia obowiązku szkolnego. Z tej perspektywy obowiązany jest ocenić, czy projektowana sieć szkół przedstawiona w opiniowanej uchwale będzie właściwa m.in. ze względu na przebieg procesów kształcenia i wychowania oraz efekty działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, stan i warunki działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, realizację podstaw programowych i ramowych planów nauczania, przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie wiedzy o tych prawach, zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Przy wydawaniu opinii kurator oświaty zobligowany jest do wzięcia pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty czy też w jej art. 17 ust. 3 i 3a ale również te wszystkie aspekty, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa. Co więcej, ustawodawca zezwolił organowi nadzoru, jakim jest kurator oświaty, na sformułowanie w wydanej opinii zaleceń, zawierających wprowadzenie zmian w projekcie dostosowania sieci szkół podstawowych do nowego ustroju szkolnego. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, co do tego, że zalecenia zawarte w opinii kuratora oświaty naruszają samodzielność gminy, jeżeli mieszczą się w przywołanych powyżej kompetencjach określonych jako nadzór pedagogiczny. Funkcja nadzorcza kuratora oświaty, wywodzona ze sprawowanego nadzoru pedagogicznego nad szkołami, oraz prawo realizowania polityki oświatowej Państwa, a także kształtowanie i rozwój bazy materialnej szkół i placówek publicznych, legitymują kuratora oświaty do wydawania wiążącej organ prowadzący szkołę opinii zawierającej wskazania dla organu prowadzącego szkołę. Z przedstawionych w kontrolowanej opinii zarzutów wynika, że ograniczenie sieci szkół podstawowych wyłącznie do jednej szkoły podstawowej w miejscowości Ż. będzie miało negatywny wpływ na warunki działalności dydaktycznej i wychowawczej, a także nie zapewni należytego bezpieczeństwa uczniom. Obniżenie standardów w tym zakresie związane będzie ze zwiększeniem liczby uczniów w ramach jednej tylko placówki dydaktycznej i to nawet tylko o taką liczbę uczniów, jaką wskazywał organ prowadzący szkołę. Zasadniczo argumentacja organu prowadzącego szkołę sprowadzała się do wykazania przesłanek ekonomicznych i organizacyjnych, które miałyby uzasadniać słuszność rezygnacji z wykorzystania dotychczasowego gimnazjum jako przyszłej szkoły podstawowej. Takich przesłanek nie powinien uwzględniać organ nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, że wydając przedmiotową opinię kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże realizacja tych obowiązków sprowadza się do oceny skutków wprowadzenia danego planu sieci szkół w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość opinii, co nie oznacza ingerencji w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych jeżeli pozostaje w ramach wytyczonych pojęciem "nadzór pedagogiczny". Zdaniem Sądu, ani w opinii, ani w zaleceniach skierowanych do organu prowadzącego szkołę organ nadzoru pedagogicznego nie przekroczył swoich kompetencji. Wyraził merytoryczne stanowisko poparte faktami wynikającymi z ustaleń przeprowadzonych w toku prowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie opinii. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w aspekcie oceny jego legalności. Zdaniem sądu I instancji nie jest ono dowolne i arbitralne. Zmierza do poprawy warunków edukacyjnych uczniów, co jest niewątpliwym celem polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Ż., domagając się zmiany zaskarżonego wyroku w całości poprzez stwierdzenie bezskuteczności opinii Śląskiego Kuratora Oświaty w zakresie, w którym organ wskazał zmianę, którą należy uwzględnić w uchwale podejmowanej w terminie do 31 marca 2017r. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, poprzez zwiększenie liczby szkół podstawowych w Mieście Ż., przekształcając Gimnazjum im. [...] w Ż. w ośmioletnią szkołę podstawową, względnie, uchylenie opinii Śląskiego Kuratora Oświaty w zakresie, w którym organ wskazał zmianę, którą należy uwzględnić w uchwale podejmowanej w terminie do [...] marca 2017 r. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, poprzez zwiększenie liczby szkół podstawowych w Mieście Ż., przekształcając Gimnazjum im. [...] w Ż. w ośmioletnią szkołę podstawową, względnie, w przypadku braku uznania, iż spełnione zostały przesłanki dla zmiany wyroku Sądu I Instancji, wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach jako Sądowi I instancji oraz zasądzenie na postawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 208 ust. 3 i ust. 4 w zw. z. art. 206 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 60 ze zm.) art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym tekst jednolity z dnia 17 marca 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 3 ustawy o systemie oświaty tekst jednolity z dnia 31 października 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), poprzez błędną interpretację wskazanych przepisów prawa materialnego i uznanie, że Śląski Kurator Oświaty wydając zaskarżoną opinię z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] mógł wskazać w uchwale Rady Miejskiej w Ż. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. zmianę, którą należy uwzględnić w uchwale podejmowanej na postawie art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo oświatowe, w postaci zwiększenia liczby szkół podstawowych w Mieście Ż., poprzez przekształcenie Gimnazjum im. [...] w Ż. w ośmioletnią szkołę podstawową, czym Śląski Kurator Oświaty nakazał Gminie utworzyć nową szkołę podstawową i wkroczył w zakres kompetencji samorządu określonych między innymi w art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym tekst jednolity z dnia 17 marca 2016 r. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty, - art. 208 ust. 3 w zw. z. art. 206 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo oświatowe poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że kurator oświaty jest władny w sposób merytoryczny kształtować sieć szkół i nakazać Gminie Ż. w sposób arbitralny przekształcenie gimnazjum w szkołę podstawową choć w ramach 208 ust. 3 ustawy jw. przepisu mógł jedynie ocenić zgodność z prawem rozwiązań zaproponowanych w uchwale Rady Miejskiej w Ż. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz dokonywać oceny w zakresie zapewnienia przez Gminę Ż. możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a nie ingerować w sposób władczy w strukturę sieci szkół, bowiem jest to zadanie własne Gminy Ż. jako podmiotu prowadzącego szkoły publiczne; - art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty, tekst jednolity z dnia 31 października 2016 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 17 lutego 2017 r. poprzez uznanie, iż w zakres kompetencji przyznanych kuratorowi oświaty w art. 31 ust. 1 ustawy jw. wchodzi możliwość nakazanie gminie przekształcenie gimnazjum w szkołę podstawową; - art. 208 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo oświatowe w związku z art. 2, art. 7, art. 16 ust. 2 i art. 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., interpretowanych z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r. w sprawie K 29/00, oraz w związku z art. 4 ust. 2 i ust. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. a co za tym idzie uznanie, iż art. 208 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo oświatowe pozwala Śląskiemu Kuratorowi Oświaty na wyjście poza zakres określony w art. 208 ust. 3 w zw. z. art. 206 ust. 2 pkt 1-3 ustawy jw. i nakazanie Gminie Ż. w uchwale podejmowanej w trybie art. 210 ust. 1 ustawy przekształcenia gimnazjum w szkołę podstawową pomimo, wynikającej ze wskazanych norm hierarchicznie wyższych, zasady samodzielności gminy oraz zasady, zgodnie z którą ingerencja w kompetencje przyznane ustawowo gminie musi być ograniczona do weryfikacji zgodności z prawem działań podejmowanych przez gminę. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 134 § 1 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice mimo, iż winien to uczynić i rozpoznać przedmiotową sprawę również pod kątem ewentualnego naruszenia przez Śląskiego Kuratora Oświaty przy wydawaniu zaskarżonej opinii prawa materialnego w postaci art. 208 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo oświatowe, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. względnie art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Śląskiego Kuratora Oświaty w związku z wydaniem opinii z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] następujących przepisów prawa materialnego art. 208 ust. 3 i ust. 4 w zw. z. art. 206 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo oświatowe art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym tekst jednolity z dnia 17 marca 2016 r. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 33 ust. 1 ust. 2 ustawy o systemie oświaty tekst jednolity z dnia 31 października 2016 r., art. 2, art. 7, art. 16 ust. 2 i art. 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., interpretowanych z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r. w sprawie K 29/00, oraz z art. 4 ust. 2 i ust. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r., - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. względnie art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez Śląskiego Kuratora Oświaty w związku z wydaniem opinii z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] przepisów postępowania w postaci art. 5 ust. 7 pkt. 1 ustawy o systemie oświaty tekst jednolity z dnia 31 października 2016 r. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.; - art. 5 ust. 7 pkt. 1 ustawy o systemie oświaty tekst jednolity z dnia 31 października 2016r. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nakazanie przez Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach Radzie Miejskiej w Ż. w uchwale podejmowanej w trybie art. 210 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę - prawo oświatowe z dnia 14 grudnia 2016 r. przekształcenia Gimnazjum im. [...] w Ż. w ośmioletnią szkołę podstawową jest jedyną drogą dla zapewnienia przez organ prowadzący szkołę bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarówno skarga jak i skarga kasacyjna wniesione zostały przez Radę Miejską w Ż. reprezentowaną przez Burmistrza, a zatem oznaczenie strony w wyroku powinno fakt ten odzwierciedlać. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny określił w wyroku stronę skarżącą odmiennie od sądu I instancji, który przyjął jej określenie jako Burmistrza Miasta i Gminy Ż.. Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślenia wymaga już na wstępie, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą kwestii legalności udzielonego przez Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach zalecenia przekształcenia Gimnazjum im. [...] w Ż. w ośmioletnią szkołę podstawową. Będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swe rozważania, mając równocześnie na względzie to, że zalecenie powyższe stanowi w istocie rozstrzygnięcie wiążące dla organu prowadzącego szkołę i jest zasadniczym elementem zaskarżonej opinii. Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy zaskarżona do sądu I instancji opinia wydana została w granicach kompetencji kuratora oświaty wynikających z regulacji zawartych w art. 208 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60), dalej powoływanej jako przepisy wprowadzające. Pozytywnej odpowiedzi na to pytanie udzielił sąd I instancji, oddalając skargę. Art. 208 ust. 3 przepisów wprowadzających stanowi, że opinia kuratora oświaty dotyczy uchwały w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3, oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Zgodnie z art. 208 ust. 4 przepisów wprowadzających opinia ta może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale, o której mowa w art. 210, zaś w myśl art. 208 ust. 5 opinia kuratora oświaty jest wiążąca. Należy zwrócić uwagę na to, że sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, przedstawiając stan sprawy, nieściśle przywołał treść opinii będącej przedmiotem sprawy w części stanowiącej jej istotę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał bowiem w uzasadnieniu, że "Śląski Kurator Oświaty w dniu [...] lutego 2017r. zaopiniował uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] stycznia 2017r. uznając w niej za konieczne zwiększenie liczby szkół podstawowych w Ż.". Tymczasem rzeczywista treść przedmiotowej opinii w kwestionowanym przez gminę zakresie sprowadzała się do wiążącego dla organu gminy wskazania zmiany, którą należy uwzględnić w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, polegającej na tym, by: "zwiększyć liczbę szkół podstawowych w Mieście Ż., przekształcając Gimnazjum im. [...] w Ż. w ośmioletnią szkołę podstawową". Zatem to nie samo dostrzeżenie potrzeby zwiększenia liczby szkół podstawowych, lecz zobowiązanie gminy do przekształcenia gimnazjum w szkołę podstawową stanowiło istotę zaskarżonej do sądu I instancji opinii. Przeciwko takiej treści opinii skierowane materialnoprawne zarzuty skargi kasacyjnej. Odniesienie się do nich wymaga przywołania zasadniczych regulacji ustrojowych dotyczących kompetencji samorządu terytorialnego i nadzoru nad tą działalnością. Art. 16 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Natomiast po myśli art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z kolei art. 89 ust. 1 przywoływanego aktu stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Zaskarżona opinia wyczerpuje znamiona opinii, o której mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z szeregiem modyfikacji. Nadanie opinii kuratora charakteru wiążącego oznacza, że nie jest ona opinią w powszechnie przyjmowanym znaczeniu lecz formą wyrażenia zgody ze strony organu ją wydającego. Opinia ta może być zakwestionowana jedynie poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm.), kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Sprawowany przez kuratora nadzór pedagogiczny na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 powyższej ustawy w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej opinii polega m.in. na obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. Zaskarżona opinia jest aktem nadzoru organu administracji rządowej wobec jednostki samorządu terytorialnego, który musi odpowiadać wszystkim wymogom stawianym aktowi nadzoru. Wykładnia przepisów zawartych w art. 208 przepisów wprowadzających powinna uwzględniać regulacje dotyczące kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym. Nie ulega natomiast najmniejszej wątpliwości, że nadzór nad samorządem terytorialnym sprawowany jest według kryterium zgodności z prawem, co wynika z przepisów powołanego wyżej art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, jak również art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Wykładnia art. 208 ust. 3 przepisów wprowadzających musi być zatem dokonana z uwzględnieniem treści art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i w żadnej mierze nie pozwala na domniemywanie innych niż legalność kryteriów nadzoru sprawowanego przez kuratora oświaty. Wiążące organ samorządu gminnego, określone w opinii na podstawie art. 208 ust. 4 przepisów wprowadzających zmiany, które należy uwzględnić w stosownej uchwale muszą być w istocie zaleceniami mającymi doprowadzić do stanu zgodności z prawem uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Nie należy natomiast do ustawowych kompetencji organu nadzoru (kuratora) decydowanie o konkretnych środkach takich jak przekształcenie szkół, czy budowa nowych, które prowadzić miałyby do realizacji wskazanych w opinii celów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie na podstawie art. 208 ust. 4 przepisów wprowadzających: "zmian które należy uwzględnić w uchwale" nie może zatem polegać na narzuceniu gminie przez kuratora oświaty obowiązku przekształcenia gimnazjum w szkołę podstawową. Tego rodzaju czynność należy bowiem do zadań własnych gminy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, a ustawa nie przyznała w tym zakresie kuratorowi żadnych uprawnień. Zastrzeżenia kuratora, co do proponowanego przez gminę sposobu wykonania przez nią zadań w zakresie realizacji obowiązku szkolnego, nawet przy uwzględnieniu ich trafności mogą być wszak uwzględniane przez organ samorządu w różny sposób. Zatem dobór środków zmierzających ku realizacji wskazanych w opinii celów należy niewątpliwie do gminy, która odpowiada za organizację procesu edukacyjnego, korzystając w tym zakresie z gwarantowanej jej konstytucyjnie samodzielności. Określenie w opinii kuratora oświaty zmian, które należy wprowadzić do uchwały przez wskazanie środków takich jak przekształcenie jednej szkoły w inną – po to, by ze względów celowościowych, tak jak to rozumie organ nadzoru, zagospodarować budynek likwidowanego gimnazjum wkracza w sposób nieuprawniony w obszar samodzielności gminy i narusza przepis art. 208 ust. 4 przepisów wprowadzających interpretowany w zgodzie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Kurator oświaty nie może zastępować organów samorządu w określaniu sposobów wykonywania zadań oświatowych, kierując się swoim zdaniem na temat efektywności lub celowości wykorzystania budynków należących do majątku gminnego. Trafnie zwraca sąd I instancji uwagę na to, że "przesłanki ekonomiczne i organizacyjne" nie są tymi, które uwzględniać powinien organ nadzoru pedagogicznego, lecz tej trafnej tezy nie odnosi do okoliczności niniejszej sprawy, w których to właśnie pozytywna ocena warunków do prowadzenia działalności edukacyjnej w budynku Gimnazjum im. [...] stanowiła jedną z przesłanek zaskarżonej opinii. Tymczasem żaden przepis prawa nie pozwala kuratorowi oświaty, by sprawując nadzór pedagogiczny decydował o przeznaczeniu konkretnych elementów majątku gminnego, a do tego sprowadza się wiążące gminę zalecenie, a zatem w istocie nakaz "przekształcenia" gimnazjum w szkołę podstawową. Powyższe rozważania wskazują na to, że usprawiedliwiona jest podstawa kasacyjna oparta na zarzucie błędnej wykładni przepisu art. 208 ust 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - prawo oświatowe w związku z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż narusza te przepisy wyrok akceptujący stanowisko, że wiążące wskazanie zmian w uchwale o dostosowaniu sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego na podstawie art. 208 ust. 4 przepisów wprowadzających może obejmować wskazanie, że należy dokonać przekształcenia istniejącego gimnazjum w szkołę podstawową. Uznanie za usprawiedliwione powołanych wyżej podstaw kasacyjnych uczyniło zbytecznym odniesienie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, gdyż opinia Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego narusza powołane wyżej przepisy prawa - orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 148 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania oświadczyła, że nie żąda jej przeprowadzenia.