VIII SAB/Wa 36/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi B. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie stosunków wodnych 1. zobowiązuje Burmistrza W. do rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2011 r. o przywrócenie stosunków wodnych na działce [...] przy ul. O. w W. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Burmistrz W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Burmistrzowi W. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4. zasądza od Burmistrza W. na rzecz skarżącej B. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 15 lutego 2017 r. B. W. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na działce nr [...] przy ul. O., stanowiącej własność skarżącej. Skarżąca wniosła o: - zobowiązanie Burmistrza [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - zobowiązanie Burmistrza [...] do ustalenia pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie i wyciągnięcia wobec winnych konsekwencji dyscyplinarnych; - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; - nałożenie grzywny na Burmistrza [...] ; - zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że Skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów, gdyż trudno doszukać się przekroczenia terminów do załatwienia spraw, które wynikałyby z zaniedbań lub świadomych działań osób prowadzących to postępowanie. Zdaniem organu skarżąca opisuje chronologię działań podejmowanych w sprawie i już z samego opisu wynika, że sprawa jest skomplikowana, wymagająca podejmowania wielu czynności dla jej wyjaśnienia. Organ podniósł, że w ostatnim wyznaczonym do załatwienia sprawy terminie, wpłynęło z Sądu Rejonowego w [...] pismo o wypożyczenie akt sprawy, w związku z toczącym się postępowaniem cywilnym. Organ nie miał innej możliwości tylko wykonać zobowiązanie Sądu. W czasie gdy akta były w Sądzie, nie było możliwości prowadzenia postępowania. Nie ma przepisów, które nakazywałyby w takim wypadku wykonywanie kserokopii akt przesyłanych do Sądu a następnie dalsze prowadzenie postępowania w oparciu nie o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, lecz wykonane kserokopie. To, że organ był zmuszony przekazać akta prowadzonej sprawy Sądowi nie może rzutować na ewentualną przewlekłość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia do sądu administracyjnego jest uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko, jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ. cbois). W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony i okoliczność ta nie jest sporna. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej "k.p.a."), a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że skarżąca zasadnie zarzuciła Burmistrzowi Warki przewlekłość w przedmiocie rozpoznania wniosku z 13 kwietnia 2011 r. o przywrócenie stosunków wodnych. Zdaniem Sądu prowadząc przedmiotowe postępowanie organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Zauważyć należy, iż w sprawie kilkukrotnie wydawane były decyzje, które po wniesieniu odwołań były uchylane, w tym ostatnie organu I jak i II instancji wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego sygn. akt VIII SA/Wa 511/13 z dnia 2 października 2013 r. Wyrok WSA w Warszawie uprawomocnił się w dniu 5 grudnia 2013 r, a akta sprawy zostały zwrócone w dniu 30 grudnia 2013 r. W wykonaniu zaleceń WSA w Warszawie Burmistrz [...] wydał decyzję z [...] stycznia 2015 r., na którą zostało wniesione odwołanie do SKO w [...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2015 r. uchyliło przedmiotową decyzję. Decyzja wraz z aktami sprawy została wysłana do organu w dniu 3 kwietnia 2015 r. Od tego dnia rozpoczął się bieg terminu do ponownego załatwienia sprawy. Pismem z dnia 7 maja 2015 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Komunalnej i Mieszkaniowej z upoważnienia Burmistrza [...] zawiadomił, że termin załatwienia sprawy wyznacza się na dzień 30 czerwca 2015 r. Następnie pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. zawiadomił, że termin załatwienia sprawy przesuwa się do dnia 30 października 2015 r. W dokumencie tym zawarto informację o konieczności przesłania akt sprawy do Sądu Rejonowego w [...] , co zostało uczynione w dniu [...] sierpnia 2015 r. Od tej chwili organ I instancji ani razu nie wystąpił do Sądu z żądaniem zwrotu akt. W sierpniu 2016 r. skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławcze zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] września 2016 r. SKO w [...] uznało zażalenia za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 października 2016 r. Organ I instancji postanowieniem z [...] października 2016 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu zwrotu akt sprawy przez sad Rejonowy w [...][...] Wydział Cywilny. Po złożonym zażaleniu SKO w [...] postanowieniem z dnia 15 grudnia 2016 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Burmistrz [...] do chwili obecnej nie wydał rozstrzygnięcia w tej sprawie, jedynie pismem z 18 stycznia 2017 r. powiadomił o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy na dzień 28 kwietnia 2017 r. Okoliczności powyższe jednoznacznie wskazują, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. W ocenie Sądu prowadząc postępowanie Burmistrz Warki nie działał zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej przepisach kpa. Jak wskazano pomiędzy kolejnymi podejmowanymi przez organ działaniami zachodziły wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy. Organ na bieżąco nie interesował się sprawą. Czynności mające na celu zakończenie sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia podejmowane były sporadycznie, w dużych odstępach czasu, nieefektywnie. Za czynności zmierzające do zakończenia sprawy nie można przy tym uznać wystosowania pism informujących o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Oczywiste zatem jest, że skarżąca zasadnie zarzuciła organowi przewlekłość w sprawie rozpoznania wniosku o przywrócenie stosunków wodnych na opisanej wyżej nieruchomość. W tym stanie sprawy Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej dotyczącego przywrócenia stosunków wodnych na działce nr [...] przy ul. O., stanowiącej własność skarżącej w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Oceniając charakter przewlekłości Sąd uznał, że należy jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Powyższy wniosek jest w stanie faktycznym sprawy jak najbardziej uzasadniony. Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać ponad 2 letniej zwłoki w wydaniu merytorycznej decyzji oraz znaczne przerwy w podejmowanych przez organ czynnościach, bądź też brak jakichkolwiek działań ze strony organu. Nie zmienia tej oceny także fakt, że organ podjął czynności mające na celu ustalenie kluczowych elementów stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Jak wyżej wskazano stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem działań organu w znacznych okresach czasu oraz długość prowadzonego postępowania uzasadniają uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania, którego dopuścił się organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ rażąco naruszył przepisy art. 8, 12, 35 § 3, 36 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd za uzasadniony uznał wniosek skarżących do wymierzenia Burmistrzowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a., która ma charakter nie tylko prewencyjny. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1 wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przekonaniu Sądu wymierzona grzywna jest adekwatna do stopnia zawinienia Burmistrza. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 6