II OSK 2721/18

Dnia 16 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w [...] i Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 605/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębach geodezyjnych [...] i [...] uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 605/17, na skutek skargi Prokuratora Okręgowego w [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. w obrębach geodezyjnych [...] i [...]. Prokurator Okręgowy w [...] w skardze zarzucił naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 1 k.p.a. polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały bez pozytywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz bez uzgodnienia przez ten organ administracji projektu zmiany studium. Uzasadniając wskazany zarzut Prokurator twierdził, że zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. zasadniczo miała na celu zwiększenie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Wskazał, że Wójt Gminy [...] pismem z 19 grudnia 2013 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o opinię w sprawie projektu zmiany studium i wskazany organ pismem z 14 stycznia 2014 r. zaopiniował negatywnie projekt zmiany oraz odmówił jego uzgodnienia. Po dokonaniu zmian w projekcie zmiany studium Wójt Gminy [...] pismem z 24 marca 2014 r. ponownie zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o opinię w sprawie projektu zmiany studium. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z 8 kwietnia 2014 r. ponownie zaopiniował projekt zmiany stadium negatywnie. Wójt Gminy [...] pismem z 19 maja 2014 r. po zmianie projektu zmiany studium po raz kolejny zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o opinię w sprawie projektu zmiany studium. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z 5 czerwca 2014 r. wydał pozytywną opinię o projekcie zmiany studium oraz pismem z 16 lipca 2014 r. uzgodnił ten projekt. Mimo uzyskania pozytywnej opinii oraz uzgodnienia projektu zmiany studium projekt ten został zmieniony poprzez ograniczenie wielkości terenów przeznaczonych pod zabudowę i w takiej postaci został przedstawiony Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...], który pismem z 29 czerwca 2015 r. wydał negatywną opinię o projekcie zmiany studium oraz odmówił uzgodnienia tego projektu. Zaskarżoną uchwałą przyjęto projekt zmiany studium w wersji zaopiniowanej pozytywnie i uzgodnionej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] pismem z 5 czerwca 2014 r. oraz pismem z 16 lipca 2014 r. W ocenie Prokuratora różnice pomiędzy projektami zmiany studium, których dotyczyła pozytywna opinia i uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wyrażone w pismach z 5 czerwca 2014 r. i 16 lipca 2014 r. oraz negatywna opinia i odmowa uzgodnienia tego organu wyrażone w piśmie z 29 czerwca 2015 r., były nieznaczne. W związku z tym Prokurator twierdził, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały wiążące było stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wyrażone w piśmie z 29 czerwca 2015 r. Oznacza to, zdaniem Prokuratora, że zaskarżona uchwała została podjęta mimo negatywnej opinii wskazanego organu administracji oraz pomimo nieuzgodnienia przez ten organ administracji projektu zmiany studium. Prokurator przy tym wywodził, że obowiązek zasięgnięcia opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i uzgodnienia projektu zmiany studium przez ten organ administracji wynika z art. 11 pkt 6 lit. j ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prokurator zarzucił ponadto w skardze naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego "[...]", w zw. z rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego "[...]" oraz w zw. z zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu [...]. Sąd pierwszej instancji uznał, że projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. podlegał zaopiniowaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz uzgodnieniu z tym organem administracji. W ocenie tego Sądu podstawą prawną zaopiniowania był art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś podstawą prawną uzgodnienia art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. W tym drugim przypadku Sąd stwierdził, że nie jest kwestionowane, że projekt zmiany studium dotyczy terenów położonych w granicach [...] Parku Krajobrazowego "[...]" oraz obszaru Natura 2000. Następnie po przedstawieniu czynności związanych z uzyskaniem opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz z uzgodnieniem projektu zmiany studium z tym organem Sąd pierwszej instancji uznał, że wiążące jest stanowisko wyrażone w piśmie z 29 czerwca 2015 r. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też, że stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, mimo że upłynął rok od jej podjęcia, gdyż uznał, że art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem szczególnym wobec art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na charakter naruszenia prawa oraz zakres zaskarżonej uchwały przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi Prokuratora. Prokurator Okręgowy w [...] w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 94 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że pierwszy z powołanych przepisów jest przepisem szczególnym wobec art. 94 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, mimo że od jej podjęcia upłynął rok. Prokurator twierdził, że art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przepis prawa materialnego, natomiast przepisem postępowania pozwalającym uwzględnić skargę na uchwałę organu gminy jest art. 147 § 1 p.p.s.a, w którym stanowi się, że stwierdza się nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza się, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Takim przepisem szczególnym jest w ocenie Prokuratora art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego, po upływie roku od jej podjęcia. We wnioskach skargi kasacyjnej Prokurator zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez orzeczenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto Prokurator zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Rada Gminy [...] w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie: - art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody oraz w zw. z art. 11 pkt 5 lit. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, iż zaskarżona uchwała jest nieważna, mimo że została podjęta po uzyskaniu pozytywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i po uzgodnieniu przez ten organ administracji, przy czym pozytywna opinia i uzgodnienie miały wynikać z pism wskazanego organu administracji z 5 czerwca 2014 r. i 16 lipca 2014 r., - art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały po upływie roku od jej podjęcia, - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwał po upływie roku od jej podjęcia. Uzasadniając skargę kasacyjną Rada Gminy podniosła, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lipca 2018 r. uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2015 r. w sprawie odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium, której dotyczy sprawa, i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W związku z tym Rada Gminy twierdziła, że argumentacja Sądu pierwszej instancji utraciła swą podstawę, gdyż usunięto z obrotu prawnego negatywne stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wobec zmiany studium i tym samym zmiana studium została uzgodniona przez ten organ administracji pismem z 16 lipca 2014 r. oraz pozytywnie zaopiniowana pismem z 5 czerwca 2014 r. Niezależnie od powyższego Rada Gminy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuciła, że w piśmie z 29 czerwca 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] z naruszeniem art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określił warunków, na jakich uzgodnienie mogłoby nastąpić. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Rada Gminy kwestionuje możliwość zmiany stanowiska organu opiniującego lub uzgadniającego projekt studium (zmiany studium) oraz twierdzi, iż zaskarżona uchwała dotyczy tej wersji projektu zmiany studium, która została pozytywnie zaopiniowana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz uzgodniona przez ten organ administracji. We wnioskach skargi kasacyjnej Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania i o rozpoznanie skargi na rozprawie. Prokurator Okręgowy w [...] w piśmie procesowym z 4 maja 2021 r., odpowiadając na skargę kasacyjną Rady Gminy wniósł o jej oddalenie. Ponadto stwierdził, że wniosek o rozpoznanie skargi i jej oddalenie jest niezasadny z tego względu, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał jeden tylko z zarzutów skargi. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie NSA obie skargi kasacyjne opierają się na usprawiedliwionych podstawach. Rada Gminy [...] zasadnie zarzuca naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) w zw. z art. 11 pkt 6 lit. j powołanej ustawy (NSA przyjmuje, że powołanie w skardze kasacyjnej art. 11 pkt 5 lit. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to oczywisty błąd wynikający z powołania aktualnego oznaczenia przepisu mającego w sprawie zastosowanie i oznaczonego w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, jako art. 11 pkt 6 lit. j) oraz w zw. z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.). W art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się m.in. o tym, jakie naruszenia przepisów prawa powodują nieważność uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że powołany przepis stosuje się także do uchwały o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd pierwszej instancji uznał, że zostały naruszone art. 11 pkt 6 lit. j ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Sąd ten nie podaje precyzyjnego oznaczenia art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże nie ulega wątpliwości, że chodzi o pkt 6 lit. j tej ustawy, gdyż w tak oznaczonej części art. 11 mowa była w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały o tym, że organ wykonawczy gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium występuje o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdza jedynie to, że naruszenie powołanych przepisów miało wynikać z tego, że uchwalono zmianę studium, mimo że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w piśmie z 29 czerwca 2015 r. negatywnie zaopiniował projekt zmiany studium. Sąd pierwszej instancji szeroko cytuje pismo z 29 czerwca 2015 r. jednakże nie analizuje jego treści w kontekście tego, że zostało ono sporządzone w związku z prawnym obowiązkiem organu administracji zaopiniowania i uzgodnienia projektu zmiany studium. Mimo tego można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji uważa, iż z pisma z 29 czerwca 2015 r. wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wyraził negatywną opinię o przedstawionym mu projekcie zmiany studium i odmówił jego uzgodnienia. O takim stanowisku Sądu pierwszej instancji świadczy to, że Sąd przyjął, iż naruszono zarówno przepis mówiący o zaopiniowaniu projektu studium (art. 11 pkt 6 lit. j ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i przepisy mówiące o uzgodnieniu projektu studium (art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Zatem w ocenie NSA według Sądu pierwszej instancji art. 11 pkt 6 lit. j ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody zostały naruszone dlatego, że projekt zmiany studium został uchwalony, mimo że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w piśmie z 29 czerwca 2015 r. wyraził negatywną opinię o przedstawionym mu projekcie zmiany studium i odmówił jego uzgodnienia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika też, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie ma istotnego znaczenia, że uchwalony został projekt zmiany studium w wersji, której pismo z 29 czerwca 2015 r. bezpośrednio nie dotyczyło. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji zasadniczo podzielił stanowisko Prokuratora. W końcu Sąd pierwszej instancji uznał, że pismo z 29 czerwca 2015 r. jest wiążące także mimo tego, że Wójt Gminy [...] wniósł, jak należy przyjąć, zażalenie od zawartego w nim postanowienia w sprawie odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji swoje stanowisko uzasadnił stwierdzeniem, że wniesiony środek zaskarżenia nie został do chwili wydania wyroku rozpoznany. Z przedstawionej argumentacji Sądu pierwszej instancji NSA podziela stanowisko, według którego pismo z 29 czerwca 2015 r. miało znaczenie podczas podjęcia zaskarżonej uchwały. Po pierwsze, z art. 26 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że organ administracji uzgadniający projekt studium (zmiany studium) może zmienić swoje stanowisko. Po drugie, nie jest kwestionowane, że zmiana przedostatniego projektu zmiany studium z punktu widzenia ochrony środowiska była korzystniejsza, gdyż polegała na zmniejszeniu powierzchni terenów przeznaczonych pod budownictwo. W związku z tym skoro mimo tego organ ochrony środowiska w piśmie z 29 czerwca 2015 r. przedstawił negatywną opinię wobec tego "korzystniejszego" projektu i odmówił jego uzgodnienia, to oznacza to, iż generalnie zmienił swoje stanowisko, odstępując od stwierdzeń zawartych w pismach z 5 czerwca 2014 r. i 16 lipca 2014 r. Nie oznacza to jednakże, że pogląd Sądu pierwszej instancji o obowiązywaniu stanowiska zawartego w piśmie z 29 czerwca 2015 r. jest trafny. Zdaniem NSA wyrażając taką ocenę Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił przede wszystkim art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że zarówno w przypadku opiniowania projektu studium (zmiany studium), jak i uzgadniania takiego projektu m.in. przez organy administracji wymienione w art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieprzedstawienie opinii lub uzgodnienia w terminie określonym zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 powołanej ustawy uważa się za uzgodnienie projektu lub za przedstawienie opinii w sprawie projektu. Art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie do regionalnego dyrektora ochrony środowiska wówczas, gdy powinien przedstawić opinię na podstawie art. 11 pkt 6 lit. j ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz także wtedy, gdy jest zobowiązany do uzgodnienia projektu studium (zmiany studium) na podstawie przepisów szczególnych. W art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi się co prawda o regionalnym dyrektorze ochrony środowiska jedynie jako o organie zobowiązanym do przedstawienia opinii, jednakże należy przyjąć, że art. 25 ust. 2 powołanej ustawy stosuje się także wówczas, gdy regionalny dyrektor ochrony środowiska ma uzgodnić projekt studium (zmiany studium) na podstawie przepisów szczególnych, np. takich jak art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że jeżeli organ administracji wymieniony w art. 11 ust. 6 lit. j ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli regionalny dyrektor ochrony środowiska jest zobowiązany uzgodnić projekt studium na podstawie przepisu szczególnego, np. art. 16 ust. 7 lub art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, to uzgodnienia takiego dokonuje w trybie art. 106 k.p.a. Tak przyjęto, powołując się na inne orzeczenia, w wyroku NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1186/16, wydanym w odniesieniu do postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015, którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu zaskarżonej uchwały zawarte w piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z 29 czerwca 2015 r. Podstawowym argumentem tego stanowiska jest to, że w art. 24 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o organach wymienionych we wskazanych przepisach, a nie o opiniach i uzgodnieniach. Podobnie jest w przypadku art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwzględniając art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd pierwszej instancji powinien był wyjaśnić, czy pismo z 29 czerwca 2015 r., zawierające zarówno opinię wobec projektu zmiany studium, jak i uzgodnienie tego projektu zostało przedstawione w terminie. Bez znaczenia było przy tym wniesienie zażalenia przez Wójta Gminy [...] na zawarte w tym piśmie postanowienie w sprawie uzgodnienia projektu zmiany studium. Ze sformułowania art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że skutek w postaci przedstawienia opinii lub uzgodnienia następuje z mocy prawa w chwili upływu określonego terminu. Zatem, przedstawienie opinii lub uzgodnienia po terminie jest prawnie obojętne. Tak też przyjmuje się w orzecznictwie NSA, czego przykładem może być wyrok NSA z 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 613/13. Zauważyć też należy, że w zakresie uzgodnień w art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dosłownie mowa jest o nieprzedstawieniu w terminie "warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2", czyli warunków, na których uzgodnienie może nastąpić. W związku z tym art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć zastosowanie także wtedy, gdy co prawda projekt studium (zmiany studium) uzgodniono w terminie, ale w terminie nie przedstawiono warunków, na których uzgodnienie może nastąpić. Ta okoliczność może mieć znaczenie wobec twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według którego w piśmie z 29 czerwca 2015 r. nie określono warunków, na których uzgodnienie może nastąpić. Sąd pierwszej instancji powinien w związku z tym rozważyć ten zarzut w razie ustalenia, że uzgodnienie zawarte w piśmie z 29 czerwca 2015 r. zostało przedstawione w terminie. Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącej kasacyjnie, dotyczącego tego, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lipca 2018 r. uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2015 r. (zawarte w tym piśmie) w sprawie odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, należy stwierdzić, że okoliczność ta nie może mieć znaczenia dla uwzględnienia skargi kasacyjnej, ale powinna być uwzględniona, jeżeli Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznaje sprawę. Okoliczność ta nie może mieć znaczenia dla uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż miała miejsce po wydaniu zaskarżonego wyroku. Powinna jednak być uwzględniona przez Sąd pierwszej instancji podczas ponownego rozpoznania sprawy, gdyż dotyczy oceny obowiązywania zawartego w piśmie z 29 czerwca 2015 r. postanowienia dotyczącego odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium. Istotne jest przy tym, że - jak już powiedziano – skutek w postaci uznania, że nastąpiło uzgodnienie, wskazany w art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następuje z mocy prawa. Zatem, wskazane postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2018 r. miało charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji może uznać wbrew wskazanemu postanowieniu, że jednak uzgodnienie zostało przedstawione w terminie. Sąd pierwszej instancji powinien jednak wyjaśnić powody, dla których nie podziela odmiennego stanowiska organu administracji. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę tego, że nie można zrównywać braku pozytywnej opinii lub wręcz wyrażenia przez właściwy organ administracji negatywnej opinii o projekcie zmiany studium z nieuzgodnieniem projektu zmiany studium. Skoro ustawodawca w zależności od różnych okoliczności raz wymaga opinii o projekcie studium, a innym razem uzgodnienia takiego projektu, to nie można przyjmować, że to rozróżnienie jest bez istotnego znaczenia. Ponadto w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opinie o projekcie studium i uzgodnienia takiego projektu są różnie traktowane. Wskazuje na to art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zdanie drugie ustępu pierwszego tego artykułu, z którego wynika, że tylko uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. oraz ustęp drugi powołanego artykułu, z którego wynika, że tylko w przypadku uzgodnień organ wykonawczy gminy może uznać projekt za uzgodniony, jeżeli organ uzgadniający nie określi warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Przedstawione różnice uzasadniają tezę, że w zakresie opinii w stosunku do projektu studium (zmiany studium) naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy studium (zmiana studium) zostanie uchwalone bez zasięgnięcia opinii właściwego organu administracji. Natomiast uchwalenie studium (zmiany studium) wbrew opinii właściwego organu administracji powinno podlegać ocenie w zakresie naruszenia prawa. Zdaniem NSA w zależności od konkretnego przypadku taka sytuacja może stanowić naruszenie prawa. Wymaga to jednakże każdorazowo dodatkowej oceny z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, w szczególności tego, czy negatywna opinia opiera się na konkretnej podstawie prawnej. Niedopuszczalne jest bowiem ograniczanie uprawnień gminy w zakresie władztwa planistycznego bez wyraźnej podstawy prawnej. Jeżeli zaś chodzi o uzgodnienie projektu studium (zmiany studium) to nieprzedstawienie projektu studium (zmiany studium) do uzgodnienia właściwemu organowi stanowi naruszenie prawa oraz każdy przypadek uchwalenia studium (zmiany studium) sprzecznie z uzgodnieniem stanowi naruszenie prawa. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji uzasadniona jest ponadto tym, że Sąd ten odstąpił od oceny pozostałych zarzutów skargi Prokuratora. Zasadne są także podstawy obu skarg kasacyjnych, które sprowadzają się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) polegającego na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, mimo upływu roku od jej podjęcia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała, która nie jest aktem prawa miejscowego, jest uchwałą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przepisem szczególnym wspomnianym w art. 147 § 1 p.p.s.a. jest art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, zaś zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Art. 94 ustawy o samorządzie gminnym należy odczytywać z uwzględnieniem art. 90 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w których stanowi się, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne oraz że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia mu uchwały lub zarządzenia przez organ wykonawczy gminy (art. 90 ust. 1), zaś po upływie wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, ale może je zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z przedstawionych przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że mimo istnienia przesłanek nieważności uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego, nie stwierdza się jej nieważności po upływie roku od jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia tej uchwały organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 28 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem, wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem szczególnym wobec art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z powołanych przepisów zawiera przesłanki stwierdzenia m.in. nieważność uchwały w sprawie studium (zmiany studium), zaś w art. 94 ustawy o samorządzie gminnym określono przypadki, kiedy mimo zaistnienia przesłanek nieważności uchwały organu gminy nie stwierdza się jej nieważności. Pomiędzy powołanymi przepisami nie zachodzi zatem relacja taka jak pomiędzy przepisem ogólnym i szczególnym, gdyż zakres ich regulacji nie pokrywa się w żadnej części. Reasumując stwierdzić należy, że w razie zaistnienia przesłanek nieważności określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne byłoby stwierdzenie zaskarżonym wyrokiem z 24 maja 2018 r. nieważności zaskarżonej uchwały podjętej [...] października 2016 r. jedynie w razie ustalenia, że organ wykonawczy gminy nie przedłożył jej organowi nadzoru w terminie 7 dni od podjęcia (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Powyższe również uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do wniosku organu administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania NSA wskazuje, że zgodnie z wykładnią prawa przyjętą przez NSA w uchwale NSA z 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już 4 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.