II OSK 1186/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3083/15 w sprawie ze skargi Gminy S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Gminy S. kwotę 1150 (tysiąc sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3083/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 1 czerwca 2015 r. Wójt Gminy S. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z wnioskiem o uzgodnienie projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie ochrony przyrody. Przedmiotem opracowania zmiany studium jest dopuszczenie możliwości lokalizowania zabudowy kubaturowej w obrębach B. i D. Obszary te znajdują się w granicach obszarów chronionych tj. Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa", w stosunku do którego obowiązują przepisy rozporządzenia Nr 10/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa'" (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 45, poz. 1052), obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Wzgórza Bukowe" PLH320020, w stosunku do którego obowiązują przepisy Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Wzgórza Bukowe PLH320020 (Dz. Urz. Woj. Zach. Z 2014 r., poz. 1932). Pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. Regionalny Dyrektor odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu i negatywnie zaopiniował powyższy projekt Studium ze względu na negatywny wpływ jego postanowień na ochronę przyrody powyższych obszarów. Wójt Gminy S. wniósł w dniu 7 lipca 2015 r. zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność złożonego zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie podjęte przez Regionalnego Dyrektora, jak wskazano w jego treści, nie zostało podjęte w trybie art. 106 k.p.a., a zatem nie służył od niego środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, wskazując, iż skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza ingerencję innych organów administracji w sposób kształtowania polityki przestrzennej gminy w ramach procesu planistycznego, przewidywać musi równocześnie mechanizm ochrony samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Ochronie tej służy stosowanie w tych sprawach art. 106 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd wskazał, iż stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) tylko organy administracji publicznej, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonują uzgodnień projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w trybie art. 106 k.p.a. Powołany przepis obejmuje zarząd województwa oraz wojewodę. Uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska następuje na podstawie art. 16 ust.7 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz, 1220 ze zm.). Pierwszy z przywołanych przepisów wskazuje m. in. że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Drugi natomiast nakłada obowiązek analogicznego uzgodnienia w stosunku do istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 w zakresie negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Powołane wyżej przepisy ustawy stanowiące o "uzgodnieniu" nie przewidują jednakże procedury uzgadniania projektu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 106 k.p.a. Procedura przewidziana wart. 106 k.p.a. ma charakter szczególny i powinna być wszczynana jedynie wówczas, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie tak stanowi. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina S., opierając ją na podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że uzgodnienie RDOŚ w S. wydane w niniejszej sprawie nie zostało wydane w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. i nie wymagało formy postanowienia oraz art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania iż stanowią one normy szczególne w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujące wyczerpująco tryb uzgodnień zmian projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie przysługuje zażalenie na negatywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., podczas gdy przedmiotowe uzgodnienie jest wydawane w trybie art. 106 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż obowiązek współdziałania wójta z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wynika z art. 11 pkt 6 lit. j w związku z art. 27 u.p.z.p. W myśl powyższych uregulowań wójt występuje o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Normy prawne w powyższym zakresie zawiera także art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej u.o.p.). Powyższe przepisy zobowiązują organ opracowujący zmiany aktów planistycznych, aby uzgodnił z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska zmiany tych planów, jeżeli mogą one wpływać negatywnie na strefy chronione przepisami u.o.p. tj. park krajobrazowy i obszar Natura 2000. Ustawodawca przewidział zatem dwie różniące się względem siebie formy współdziałania organów w ramach procedury dotyczącej studium. Jest nim tryb opinii oraz tryb uzgodnienia. Tryb sporządzenia opinii nie ma charakteru wiążącego w odróżnieniu od trybu przewidującego obowiązek uzgodnienia projektu studium. RDOS działa w trybie uzgodnienia w sytuacji określonej w art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p,. czyli wówczas gdy zmiany zawarte w projekcie studium lub jego części mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, jego otuliny lub mogą mieć znacząco negatywny wpływ na obszar Natura 2000. W pozostałych sytuacjach, organ ochrony środowiska wyrażać będzie na temat projektu zmiany studium wyłącznie niewiążącą opinię. O ile jednak przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają odrębnych regulacji dotyczących samej procedury uzgadniania, to art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost stanowi, że organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego uzgodnienie wydane w sprawie przez RDOŚ w S. powinno mieć nadaną formę postanowienia, stosownie do art. 106 k.p.a. Gmina podniosła, że skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza ingerencję innych organów administracji w sposób kształtowania polityki przestrzennej gminy w ramach procesu planistycznego, przewidywać musi równocześnie mechanizm ochrony samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej przez gminę. Ochronie tej służy stosowanie art. 106 k.p.a. i przewidzianych tym przepisem środków ochrony. W tym kontekście regulacja art. 24 ust. 1 u.p.z.p. jest rozwiązaniem szczególnym w stosunku do trybu z art. 98 w zw. z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Przytoczona powyżej wykładnia prawa znalazła już wcześniej swoje odzwierciedlenie w dominującym obecnie orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. postanowienia: WSA w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2013 r., II SA/Rz 394/13, WSA w Krakowie z dnia 9 maja 2012 r., II SA/Kr 382/12, z 21 października 2014 r., II SA/Kr 1130/14, z 21 listopada 2014 r., II SA/Kr 1346/14 oraz NSA z 12 lutego 2015 r., II OSK 197/15, z 4 marca 2015 r., II OSK 426/15). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. W myśl art. 11 pkt 6 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do organów wymienionych do m.in. regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 11 pkt 6 lit. j ustawy). Jednocześnie z przepisu szczególnego, tj. art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Z kolei przepis art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw i planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Podobnie przepis art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, iż projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Z powołanych przepisów szczególnych, tj. art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że ustalenia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mogące mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego i jego otuliny, obszaru chronionego krajobrazu oraz istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, natomiast w pozostałym zakresie wymagane jest jedynie przedstawienie przez ten organ opinii o projekcie studium. Innymi słowy, regionalny dyrektor ochrony środowiska opiniuje projekt studium lub projekt zmiany studium (art. 11 pkt 6 lit. j ustawy) tylko w zakresie, w jakim przepisy szczególne nie wymagają dokonania przez ten organ uzgodnienia tego projektu. Przepisy art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie odsyłają wprost do procedury uzgadniania w trybie art. 106 k.p.a. Taką procedurę przewiduje natomiast art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie w analogicznej regulacji dotyczącej uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 24 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 ustawy) ustawodawca wprost odesłał do uzgodnień dokonywanych na podstawie przepisów odrębnych, a takiego odesłania nie ma w art. 11 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje jedynie obowiązek uzgodnienia z zarządem województwa i z wojewodą. Przyjąć jednak należy, iż jeżeli obowiązek uzgodnienia projektu studium wynika z przepisu szczególnego (np. art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), to uzgodnienie takie następuje również w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym ostatnim przepisie jest mowa o "organach, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6", a nie o "opiniach i uzgodnieniach, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6". Jeżeli zatem organ wymieniony w art. 11 ust. 6 lit. j ustawy, tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska ma obowiązek dokonania uzgodnienia wynikający z przepisu szczególnego (art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), to uzgodnienia takiego dokonuje w trybie art. 106 k.p.a. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z 12 lutego 2015 r., II OSK 197/15, postanowienie z 4 marca 2015 r., II OSK 426/15, wyrok z 7 października 2015 r., II OSK 313/14, wyrok z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 705/16, wyrok z 20 października 2016 r., II OSK 79/15, postanowienie z 25 listopada 2016 r., II OSK 485/15). Dodać należy, iż przyznanie gminie prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska o odmowie uzgodnienia projektu studium w zakresie, o którym mowa w art. 16 ust. 7, art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody jest uzasadnione z punktu widzenia ochrony samodzielności gminy w zakresie kształtowania własnej polityki przestrzennej. Trafny jest w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie Gminie nie przysługuje zażalenie na negatywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. Skoro do uzgodnień projektu studium, o których mowa w przepisach szczególnych zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 106 k.p.a., to właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia, przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a. Właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy – art. 127 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny we wniesieniu zażalenia na postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu studium, ma gmina, dla której to studium jest sporządzane (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., II OSK 2915/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.