II OSK 485/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1316/14 w sprawie ze skargi Gminy Rabka Zdrój na akt nadzoru Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1316/14, po rozpoznaniu skargi Gminy Rabka Zdrój uchylił zaskarżony akt nadzoru Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 1 lipca 2014 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 9 listopada 2012 r. Zastępca Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej: "RDOŚ") o uzgodnienie na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 627) przesłanego w załączeniu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rabka-Zdrój. Rozstrzygnięciem z dnia 30 listopada 2012 r. RDOŚ w Krakowie odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu Studium. W uzasadnieniu organ stwierdził, że ustalenia projektu nie respektują przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz zasad ustalonych uchwałą z dnia 27 lutego 2012 r. Nr XVIlI/299/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Małop. z 20 marca 2012 r., poz. 1194). Dalej wskazał, że warunkiem uzyskania uzgodnienia jest zmiana ustaleń studium w następującym zakresie: 1. Rezygnacja z wprowadzania nowych terenów zabudowy lokalizowanych na przebiegu korytarzy ekologicznych wskazanych na załączniku 1 i 3; 2. Dopuszczenie możliwości realizacji ewentualnych obiektów kubaturowych jedynie w dolnych partiach terenów usług sportu i rekreacji (US); 3. Rezygnacja z wyznaczania nowych terenów zabudowy rozproszonej. 4. Rezygnacja z wyznaczenia terenu zabudowy mieszkaniowej MN w Ponicach (sołectwo Rabka). 5. Wykluczenie możliwości lokalizacji wież i masztów telefonii komórkowej, internetu i radiowych lub określenie parametrów wysokościowych masztów tak, aby nie pogarszały walorów krajobrazowych obszaru; 6. Zmiana zapisów Studium w zakresie rozwoju rekreacji i turystyki przez ich uściślenie. 7. Dostosowanie zapisów Studium do obowiązujących na Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu. Wnioskiem z dnia 28 maja 2014 r. Burmistrz Gminy Rabka ponownie wystąpił o uzgodnienie projektu Studium. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie rozstrzygnięciem z dnia 1 lipca 2014 r., na podstawie art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z uchwałą Nr XVIlI/299/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, odmówił uzgodnienia projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rabka-Zdrój. Po dokonaniu analizy dokumentacji planistycznej organ ustalił, że przesłany ponownie do uzgodnienia projekt Studium uwzględnia jedynie część warunków wskazanych w rozstrzygnięciu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 30 listopada 2012 r., tj.: 1. Zrezygnowano z wprowadzania dwóch spośród ośmiu terenów zabudowy wyznaczonych w poprzednim projekcie Studium, wskazanych na załączniku nr 1 oraz nr 3; 2. Zrezygnowano z wprowadzania tylko części terenu zabudowy mieszkaniowej MN w miejscowości Ponice (sołectwo Rabka). 3. Prawidłowo przywołano Uchwałę Nr XVIII/299/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Nie spełniono jednak pozostałych warunków, tj.: 1. Nie zrezygnowano z wyznaczenia części terenów przeznaczonych pod zabudowy położonych na przebiegu korytarzy ekologicznych, w miejscach o wysokich walorach widokowych. 2. Nie doprecyzowano zapisów studium dotyczących lokalizacji ewentualnych obiektów kubaturowych w terenach usług sportu i rekreacji US. 3. Nie zrezygnowano z wyznaczania nowych terenów zabudowy w miejscach położonych w oddaleniu od terenów istniejącej, zwartej zabudowy, wewnątrz kompleksów leśnych, w obrębie miejscowości Ponice, w sołectwie Gładysówka, Papkówka, Polana. 4. Nie uwzględniono warunku w zakresie dotyczącym lokalizacji wież i masztów telefonii komórkowej, internetu i radiowych w obszarach o dużej ekspozycji krajobrazowej, położonych na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. 5. Zapis w studium w brzmieniu "aktywizacja i udostępnienie nowych obszarów dla turystyki, rekreacji i wypoczynku będzie mieć miejsce na terenach zainwestowanych wybranych miejscowości oraz w ich otoczeniu, a także na terenach leśnych, zieleni urządzonej i terenach otwartych", może być interpretowany jako dopuszczenie lokalizacji infrastruktury turystycznej (w tym tras zjazdowych i wyciągów narciarskich) na całym obszarze objętym Studium. Warunkiem uzyskania uzgodnienia projektu Studium jest zmiana jego ustaleń w/w zakresie. Gmina Rabka-Zdrój w skardze na powyższa decyzję zarzuciła: 1) art. 23 ust. 5 oraz art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez odmowę uzgodnienia w całości projektu Studium, podczas gdy organ uprawniony był do uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia projektu Studium jedynie w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu oraz w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000, co stanowi o nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponadto żaden przepis prawa nie uprawniał organu do formułowania zakazów zabudowy, 2) art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 23 ust. 5 oraz art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieuzgodnienie w całości projektu Studium wbrew treści przepisów uchwały nr XVIII/299/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie uzgodnieniowe Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest wprawdzie aktem uzgadniającym projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rabka-Zdrój, ale uzgodnienie to następuje w trybie wyłączającym jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) tylko organy administracji publicznej, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonują uzgodnień projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w trybie art. 106 K.p.a. Uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska następuje na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Ponieważ przepisy o ochronie przyrody nie zawierają odrębnej regulacji dotyczącej samej procedury uzgodnienia, w tym przypadku zastosowanie znajdują art. 89 i następne ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 j.t.). Z tej możliwości skorzystała strona skarżąca, skutecznie wnosząc skargę na podstawie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu skuteczne wniesienie skargi nie wymagało wezwania organu uzgadniającego do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 tej ustawy, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Wniesienie w tej sprawie skargi nastąpiło na podstawie przepisów uregulowanych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto regionalny dyrektor ochrony środowiska posiada podwójną kompetencję upoważniającą go do udziału w postępowaniu w zakresie uzgodnienia projektu studium: jest on organem opiniującym studium – art. 11 pkt 8 lit. j ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz organem uzgadniającym studium – ustawa o ochronie przyrody (między innymi art. 13 ust. 3a, art. 16 ust. 7, art. 30 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.). Sąd zaznaczył, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu z analizy treści art. 23 i 30 ustawy o ochronie przyrody wynika, że organ uzgadniający posiada swoje kompetencje do uzgodnienia projektu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin tylko i wyłącznie w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu i w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Analogicznie, projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska także tylko i wyłącznie w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000, w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że organ uzgadniający przekroczył zakres przedmiotowy kompetencji uzgodnieniowych w dwojaki sposób, stanowiący istotne naruszenie prawa. Po pierwsze, od strony formalnoprawnej, organ uzgodnieniowy - błędnie ponad ustawowy zakres posiadanych kompetencji uzgodnieniowych - odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rabka-Zdrój, a zatem w domyśle całego projektu tego Studium. W ten sposób rozstrzygnięcie uzgodnieniowe - przez formułę sentencji - zakreśla potencjalnie obszar całego Studium jako objętego uzgodnieniem. Po drugie zastrzeżenie wyrażone w pkt 1 uzgodnienia dotyczy tylko w części obszaru chronionego krajobrazu; zastrzeżenie wyrażone w pkt 2 uzgodnienia dotyczy obszaru chronionego krajobrazu; zastrzeżenie wyrażone w pkt 3 uzgodnienia dotyczy obszaru chronionego krajobrazu; zastrzeżenie wyrażone w pkt 4 uzgodnienia nie dotyczy obszaru chronionego krajobrazu; zastrzeżenie wyrażone w pkt 5 uzgodnienia nie dotyczy obszaru chronionego krajobrazu. Zatem, zdaniem Sądu, organ uzgadniający wyszedł poza obszar kwalifikowany prawem do uzgodnienia, gdyż tylko w zakresie pkt 1 w części oraz pkt 2 i 3 badanego uzgodnienia powinien zająć stanowisko w przedmiocie uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia odpowiedniej części projektu Studium. Analogicznie, w odniesieniu do obszaru Natura 2000, zastrzeżenie wyrażone w pkt 1 uzgodnienia nie dotyczy obszaru Natura 2000; zastrzeżenie wyrażone w pkt 2 uzgodnienia nie dotyczy obszaru Natura 2000; zastrzeżenie wyrażone w pkt 3 uzgodnienia dotyczy jedynie w minimalnej części obszaru Natura 2000; zastrzeżenie wyrażone w pkt 4 uzgodnienia nie dotyczy obszaru Natura 2000; zastrzeżenie wyrażone w pkt 5 uzgodnienia nie dotyczy obszaru Natura 2000. W ocenie Sądu tylko w zakresie pkt 3 w minimalnej części organ uzgadniający powinien zająć stanowisko w przedmiocie uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia projektu Studium z uwagi na obszar Natura 2000. Podsumowując Sąd stwierdził, że organ uzgadniający formułując uzasadnienie kontrolowanego uzgodnienia powinien bardziej konkretyzować swoje wypowiedzi i wyraźnie wiązać je odpowiednio z Obszarem Chronionego Krajobrazu (właściwą jego częścią) lub odpowiednio z obszarem Natura 2000. Powiązanie to nie powinno stanowić domysłu ze strony skarżącej Gminy, a także Sądu. W treści uzasadnienia odmowy uzgodnienia widoczny jest brak precyzji w wykazaniu obszarów podlegających uzgodnieniu organu uzgadniającego. W dalszej części uzasadnienia Sąd Wojewódzki przedstawił merytoryczne uwagi do stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawartego w kontrolowanym akcie nadzoru. W konkluzji Sąd wyraził ocenę, że wykazane naruszenia prawa materialnego przez organ uzgodnieniowy warunkowały uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 148 p.p.s.a. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 148 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi, podczas gdy zastosowanie winien mieć art. 151 p.p.s.a. - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przedstawienie stanu sprawy polegające na uznaniu, ze organ uzgadniający przekroczył zakres przedmiotowy kompetencji II. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 i § 2 pkt 1 ppkt 1) i ppkt 4) uchwały Nr XVIlI/299/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, ze brak sformułowanego w przepisie prawa zakazu konkretnego działania daje podstawę do dopuszczenia tego działania na określonym terenie, a pominięcia ustalonego tym przepisem utrzymania terenu w dotychczasowy sposób; - art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że określone ustawą cele ochrony przyrody nie są brane pod uwagę w procesie planistycznym; - art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 25 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 29 ust.3 i art. 28 ust.5 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że obszar Natura 2000 może korzystać z ochrony jedynie po ustanowieniu odpowiednio planu ochrony dla obszaru Natura 2000, planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000; - art. 91 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art.9 ust.3 i art. 15 Protokołu o ochronie i zrównoważonym użytkowaniu różnorodności biologicznej i krajobrazowej do Ramowej Konwencji o ochronie i zrównoważonym rozwoju Karpat, sporządzonej w Kijowie dnia 22 maja 2003r. ( Dz. U. z 2010 Nr 90 poz.591) poprzez pominięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niezależnie od zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ma obowiązek dokonać oceny dopuszczalności skargi, albowiem – zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") - jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Art. 189 p.p.s.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. Przepis ten pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, że skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Tymczasem Sąd Wojewódzki rozstrzygnął sprawę merytorycznie przyjmując, że skarga została skutecznie złożona na podstawie art. 91 u.s.g., a stosownie do art. 102a u.s.g. jej wniesienie nie musiało być poprzedzone wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazując na taki tryb zaskarżenia przedmiotowego aktu, Sąd wyszedł z założenia, że skoro uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego następuje na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, to wobec braku regulacji odsyłających do przepisów K.p.a., zastosowanie mają przepisy art. 89 i następne u.s.g. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że stosownie do art. 24 ust. 1 u.p.z.p. tylko organy administracji publicznej, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 u.p.z.p. dokonują uzgodnień projektu studium na podstawie art. 106 K.p.a. Powyższe wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego oparte zostało na niewłaściwej interpretacji wymienionych przepisów. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 11 u.p.z.p. – wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę Gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium podejmuje kolejne działania opisane w tym przepisie, a m.in. występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska (pkt 6 lit. j). Z kolei przepis art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody stanowi że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw i planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. W ocenie składu orzekającego brak w ustawie o ochronie przyrody regulacji normujących tryb dokonywania uzgodnień uprawnia do zastosowania w tym zakresie powołanego art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Należy bowiem przyjąć, że jeżeli regionalny dyrektor ochrony środowiska jest jednym z organów "o których mowa w art. 11 pkt 6 u.p.z.p.", to zarówno opiniowanie, jak i uzgadnianie dokonywane są przez niego w trybie art. 106 K.p.a., także wtedy gdy odbywa się to na podstawie przepisów szczególnych, przykładowo art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody czy też art.16 ust. 7 i 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Takie stanowisko ukształtowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., II OSK 197/15, 4 marca 2015 r., II OSK 426/15, 7 października 2015 r., II OSK 113/14, 23 sierpnia 2016 r., II OSK 705/16). W wymienionych orzeczeniach wskazuje się, że procedura sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została kompleksowo unormowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie ma potrzeby sięgania do uregulowań prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym, w tym do skargi przewidzianej w art. 98. Właściwą więc formą kontroli orzeczenia w przedmiocie odmowy uzgodnienia jest wniesienie zażalenia na podstawie art. 106 § 5 K.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Za takim modelem kontroli przemawia potrzeba jednolitej procedury związanej z obowiązkiem uzgodnienia projektu studium z różnymi organami administracji. W przeciwnym razie występowałaby sytuacja, że w ramach jednego postępowania związanego ze sporządzeniem studium uzgodnienia przez organy wymienione w art. 11 ust. 6 u.p.z.p. dokonywane byłyby w trybie art. 106 K.p.a. (zarząd województwa, wojewoda), bądź na podstawie art. 89 u.s.g. Względy systemowe przemawiają więc za tym, aby do wszystkich organów wymienionych w art. 11 ust. 6 u.p.z.p. podejmujących rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnień stosować rozwiązania proceduralne przewidziane w art. 106 K.p.a. W konsekwencji podjęta przez właściwy organ odmowa uzgodnienia może podlegać kontroli instancyjnej wskutek złożenia zażalenia i dopiero po rozpoznaniu sprawy przez organ wyższego stopnia otwiera się droga sądowa. Oznacza to, że niewyczerpanie właściwego trybu zaskarżenia czyni skargę wniesioną do sądu niedopuszczalną. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niespełnienie tego wymogu w niniejszej sprawie skutkować powinno odrzuceniem skargi, czego Sąd Wojewódzki nie uczynił. W takim stanie sprawy konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec powyższego nie podlegały merytorycznemu rozpoznaniu zarzuty zawarte podstawach skargi kasacyjnej.