II OSK 100/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.D., I.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 398/17 w sprawie ze skargi E.D., I.D. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 398/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.D. i I.D. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") umorzył postępowanie w sprawie usunięcia ogrodzenia nieruchomości nr [...] w miejscowości S., zlokalizowanego częściowo na działce nr [...] w S.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 24 lutego 2015 r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że na działce nr [...] znajduje się ogrodzenie z siatki stalowej, rozpiętej na słupkach stalowych na podmurówce betonowej ok. 30 cm. Wysokość ogrodzenia wynosi ok. 1,70 m. Zostało ono zrealizowano wyłącznie między działkami prywatnymi. Od strony południowej ogrodzenie wykonane jest w połowie działki nr [...] i nie dochodzi do działki nr [...]. W tej części ogrodzenia pośrodku zamontowano furtkę w celu korzystania z pozostałej części działki. Ustalenia te potwierdziła następna kontrola przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2015 r., w trakcie której stwierdzono ponadto, że od strony wschodniej działki nr [...] znajdują się dwie zasuwy wodociągowe w obrębie ogrodzenia działki nr [...], położone w odległości ok. 1,2 m od istniejącego ogrodzenia. Kolejna zasuwa usytuowana jest poza terenem ogrodzenia. Zasuwy są widoczne w terenie i dostępne z działki nr [...]. Podczas kontroli w dniu 8 grudnia 2015 r. A.J. i M.K. oświadczyły, że od strony wschodniej ogrodzenie znajduje się częściowo na działce nr [...], a od strony północnej – w granicy działek nr [...] i [...]. Przedłożyły one oświadczenia pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], za wyjątkiem jednego współuprawnionego, w których wyrażono zgodę na lokalizację ogrodzenia na działce nr [...]. Organ I instancji pozyskał także pismo Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], zgodnie z którym działka nr [...]nie jest drogą publiczną i stanowi współwłasność jedenastu osób. W pismach z dnia 31 lipca 2015 r., 18 sierpnia 2015 r. i 8 grudnia 2015 r., nr [...], Wodociągi N. Sp. z o.o. stwierdziły, że elementy armatury naziemnej związane z uzbrojeniem podziemnym, tj. dwie skrzynki żeliwne dla zasuw przyłączeniowych, nie prowadzą do kolizji między ogrodzeniem działki nr [...] i siecią wodociągową. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uznał zarazem, że rozważane ogrodzenie nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.). Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ I instancji wyjaśnił, że w świetle art. 30 ust. 3 pr. bud. zgłoszenia wymaga jedynie budowa ogrodzeń o wysokości powyższej 2,20 m. Tym samym w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła konieczność uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia. Wobec tego niniejsze postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E.D. i I.D., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 81a i art. 81c pr. bud. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że postępowanie administracyjne było prowadzone nieprawidłowo, w szczególności zaniechano zbadania legalności budowy ogrodzenia na wodociągu komunalnym. E.D. i I.D. podnieśli również, że istotna dla nich jest przede wszystkim kwestia wybudowania ogrodzenia na części działki nr [...], a nie na działkach nr [...]i [...]. Organ I instancji nie wziął przy tym pod uwagę faktu, że działka nr [...]oznaczona jest symbolem KD (droga) w planie miejscowym. Rozważane ogrodzenie narusza poza tym interes społeczny, gdyż utrudnia dostęp do naziemnej infrastruktury wodociągu w postaci zasuw wodnych i hydrantu. Inwestor nie uzgodnił również wykonanego ogrodzenia i nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 pr. bud. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255, dalej: "ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r.") w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b pr. bud., wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie wspomnianej nowelizacji, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b pr. bud. w nowym brzmieniu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte w chwili przeprowadzenia przez organ I instancji kontroli w dniu 24 lutego 2015 r., tj. przed terminem wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. Wobec tego w niniejszej sprawie należy stosować art. 49b pr. bud. w brzmieniu wynikającym z powyższej nowelizacji. Organ odwoławczy przyjął ponadto, że postępowanie prowadzone na podstawie znowelizowanego art. 49b pr. bud. obejmuje również kwalifikację obiektów budowlanych na mocy art. 29 i art. 30 pr. bud. w nowym brzmieniu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 pr. bud. realizacja ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia, o ile roboty te nie dotyczą ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, iż wysokość ogrodzenia usytuowanego między działkami nr [...]i [...]wynosi ok. 1,70 m. Tym samym inwestor przed wykonaniem przedmiotowego ogrodzenia nie był zobowiązany do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do realizacji tego obiektu budowlanego. Podmiot ten nie miał również obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania skarżących konieczne stało się umorzenie postępowania na mocy art. 105 k.p.a. Decyzja organu I instancji jest więc trafna. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wskazał, że spory graniczne między właścicielami lub posiadaczami sąsiadujących działek rozpatrywane są przed sądami powszechnymi. Organy administracji publicznej nie dysponują kompetencją do załatwiania tych spraw. Ponadto pracownicy Wodociągów N. Sp. z o.o. w trakcie kontroli w dniu 8 grudnia 2015 r. podtrzymali stanowisko zawarte w piśmie z dnia 13 sierpnia 2015 r. co do braku kolizji między siecią wodociągową i przedmiotowym ogrodzeniem. Skargę na powyższą decyzję złożyli D.D. i I.D., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego zbadania wykonania ogrodzenia na wodociągu na części działki nr [...]. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud. inwestor powinien uzgodnić przebieg ogrodzenia, jeżeli zamierza realizować je przy działkach uzbrojonych w media. Niewykonanie tego obowiązku doprowadziło do zbudowania murków ogrodzenia i głębokich słupków metalowych osadzonych w betonie na linii sieci wodociągowej, w sposób niezgodny z prawem budowlanym. Ponadto inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy nadzoru budowlanego nie wzięły również pod uwagę, że przedmiotowa działka przeznaczona jest na cele drogowe, co potwierdza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...]stanowi wydzielony pas dróg wewnętrznych i jest przeznaczona na zapewnienie dostępu do działki nr [...], na której znajduje się droga publiczna. W pozostałym zakresie skarżący powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2017 r. M.K. i J.W. wniosły o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu II instancji. Wyrokiem z dnia 4 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.D. i I.D.. W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 33 i art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Obecnie takie zgłoszenie wymagane jest tylko dla budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił w pełni wykładnię art. 49b pr. bud. i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r., dokonaną przez organ odwoławczy, dodając zarazem, że okolicznością istotną w niniejszej sprawie jest tylko wysokość ogrodzenia. W toku postępowania ustalono bezspornie, że ogrodzenia wznosi się na ok. 1,70 m. Wobec tego kontrolowane postępowanie okazało się bezprzedmiotowe. Wniosek ten nie ulega zmianie nawet gdyby przyjąć, że kwestię zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia należało rozpatrzyć na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 28 czerwca 2015 r. W takim przypadku nie została bowiem spełniona przesłanka usytuowania ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Działka nr [...]nie jest drogą publiczną. Nie zachodzi również kolizja między siecią wodociągową i rozważanym ogrodzeniem. Nie doszło zatem do samowoli budowlanej uzasadniającej prowadzenie postępowania legalizacyjnego i wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji kontrolowane postępowanie należało umorzyć. Odnosząc się do zarzutów skargi, sąd I instancji wyjaśnił, że zagadnienie legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlegało badaniu przez organy administracji publicznej, skoro omawiane ogrodzenie nie jest objęte przepisami prawa budowlanego. Kwestia ta może być natomiast rozstrzygana przed sądem powszechnym jako sprawa cywilna dotycząca własności albo innych praw rzeczowych lub obligacyjnych. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył E.D., zarzucając sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, mimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w tym zwłaszcza w zakresie ustalenia, że ogrodzenie na rurociągu usytuowane jest na działce nr [...], a nie na działce nr [...]. E.D. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wystąpił również o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że sąd I instancji nie zweryfikował ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej. W rezultacie nie uwzględniono nieprawidłowo wykonanego ogrodzenia na części działki nr [...]na linii uzbrojonego wodociągu komunalnego. Od grudnia 2014 r. organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w stosunku do niewłaściwej działki nr [...], przedstawiając wadliwie stan faktyczny. Niezgodnie ze stanem rzeczywistym przyjęto, że między działkami nr [...]i [...]wykonane zostało ogrodzenie. Przedmiotem postępowania było tymczasem jedynie zbadanie legalności ogrodzenia na części działki nr [...]i wydanie decyzji dotyczącej wniosku skarżącego z dnia 12 grudnia 2014 r. Organ I instancji w protokole z dnia 8 grudnia nie dopełnił obowiązku dokładnego zbadania stanu faktycznego, w tym przebiegu ogrodzenia na rurociągu, podając w protokole błędnie nazwisko skarżącego kasacyjnie. Dlatego E.D. odmówił podpisania tego dokumentu. Podobnie organ odwoławczy również nieprawidłowo określił nazwisko skarżącego kasacyjnie. Nietrafne jest także powoływanie się na stanowisko Wodociągów N. Sp. z o.o., gdyż oświadczenie to dotyczy ogrodzenia na działce nr [...], przez którą nie przebiega ogrodzenie. Ustalenia te są sprzeczne z mapą obrazującą przebieg wodociągu i wystającymi nad powierzchnią gruntu zasuwami i granicznikami działek. Ponadto, wbrew wywodom Wodociągów N. Sp. z o.o., wybudowanie ogrodzenia na wodociągu koliduje z siecią wodociągową. Sąd I instancji nie zbadał również kwestii ochrony infrastruktury publicznej. Rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczące wysokości ogrodzenia nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, skoro ogrodzenie zostało wybudowane na linii styku z przebiegiem wodociągu, bez uzgodnienia z zarządcą. Nie zachowano również strefy wolnej od zagospodarowania. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej, która powinna skutkować usunięciem ogrodzenia z rurociągu publicznego. W piśmie z dnia 21 grudnia 2017 r. M.K. i J.W. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej, popierając stanowisko sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł argumentów przemawiających za stwierdzeniem nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również w granicach skargi kasacyjnej powodów uzasadniających uchylenie zaskarżonego wyroku. E.D. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana bez zgromadzenia i rozważenia kompletnego materiału dowodowego, a w szczególności przez błędne ustalenie, że przedmiotowe ogrodzenie na wodociągu znajduje się na działce nr [...], a nie na działce nr [...]. Zarzut ten okazał się bezpodstawny. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte w dniu 24 lutego 2015 r., gdy organ I instancji przystąpił do pierwszej czynności, jaką była kontrola działki nr [...] (k. 14 akt adm. organu I instancji). Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla ustalenia stanu prawnego będącego podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tejże ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Nowelizacja ta weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 pr. bud. Ustawodawca przewidywał zarazem w art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud., że budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy oraz sąd I instancji wskazywał ponadto na późniejszą nowelizację art. 49b pr. bud. dokonaną przez ustawę z dnia 16 grudnia 2016 r. W art. 26 ust. 2 wymienionej ustawy wskazano bowiem, że w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b pr. bud., wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tejże ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b pr. bud. w brzmieniu nadanym przez omawianą nowelizację. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wywodzili przy tym, że ewentualną podstawę decyzji mógłby w niniejszej sprawie stanowić art. 49b pr. bud. Następnie podnoszono, że przepis ten dotyczy określonych przypadków naruszenia prawa budowlanego, a zatem także przepisy wyznaczające te naruszenia powinny być stosowane w nowym brzmieniu. W konsekwencji za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud. w brzmieniu nadanym przez powołaną ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. W takim ujęciu zgłoszenie jest wymagane jedynie wtedy, gdy wysokość planowanego ogrodzenia przekracza 2,20 m. Powyższe stanowisko w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafne. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że art. 49b pr. bud. mógłby w niniejszej sprawie stanowić ewentualną podstawę decyzji wydanej w ramach postępowania naprawczego. Niemniej art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. nie uprawnia do ponownej kwalifikacji robót budowlanych pod względem ich przynależności do katalogu zawartego w art. 29 i art. 30 pr. bud. Ustawodawca odsyła bowiem wyraźnie w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. tylko do przepisów regulujących usuwanie skutków samowoli budowlanej. Określenie natomiast, czy dane roboty budowlane zostały wykonane w sposób niezgodny z prawem pozostaje już poza zakresem normy intertemporalnej z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Ocena ta powinna zatem dokonać się na podstawie przepisów dotychczasowych. Stanowisko sądu I instancji okazało się zatem w tej mierze częściowo nieprawidłowe. Trzeba jednak zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozważył także alternatywnie zgodność kontrolowanych decyzji z art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud. w jego poprzednim brzemieniu. Wskazane uchybienie nie miało zatem istotnego wpływu na wynik postępowania. Jak wynika z akt sprawy, że wnioskiem z dnia 12 grudnia 2014 r. E.D. wystąpił do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o zbadanie legalności ogrodzenia wykonanego przez M.K. (k. 1 akt adm. organu I instancji). Z wypisu z rejestru gruntów z dnia 21 stycznia 2015 r. wynika, że M.K. jest właścicielką działki nr [...] (k. 5 akt adm. organu I instancji). W toku kontroli przeprowadzonej na tej nieruchomości ustalono, że wykonano tam ogrodzenie na podmurówce betonowej, w tym wypełnione słupki stalowe pomiędzy siatką stalową o wysokości ok. 1,70 m. Od strony południowej ogrodzenie wykonane jest w połowie działki nr [...]i nie dochodzi do działki nr [...]. Pośrodku natomiast zamontowana jest furtka w celu korzystania z pozostałej części działki. Od strony wschodniej ogrodzenie wykonanie jest na działce nr [...]. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w protokołach sporządzonych podczas kontroli w dniu 8 grudnia 2015 r. (k. 91 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te nie były również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że wysokość omawianego ogrodzenia nie była wyższa od 2,20 m, wobec czego ta przesłanka zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych, wskazanych w art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud., nie zachodziła w niniejszej sprawie. E.D. wywodził ponadto, że działka nr [...] wykorzystywana jest na cele drogowe, wobec czego budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud. dokonania zgłoszenia. Pogląd ten nie zasługuje jednak na aprobatę. W powołanym przepisie posłużono się wprawdzie ogólnym wyrazem "droga", nie wskazując wyraźnie, że unormowanie to odnosi się wyłączenie do dróg publicznych. Niemniej analiza art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud. nie pozostawia wątpliwości, że taki był zamiar ustawodawcy. Przepis ten operuje bowiem w dalszej części wyrażeniem "inne miejsca publiczne". Trudno zatem przyjąć, by drogi, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud., nie miały także charakteru publicznego. Pojęcie dróg publicznych zostało natomiast zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm., dalej: "u.d.p."). Zgodnie z tym przepisem drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w wymienionej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W art. 8 ust. 1 u.d.p. ustawodawca dodaje ponadto, że drogi, drogi rowerowe, parkingi i place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w prasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Należy zatem przyjąć, że wymóg dokonania zgłoszenia, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud., dotyczy jedynie przypadku, gdy planowane ogrodzenie ma być zrealizowane od strony drogi publicznej. Wprawdzie kserokopia mapy wydanej ze zbiorów Starostwa Powiatowego w W. w dniu 1 kwietnia 2013 r. opisuje działkę nr [...]symbole dr (droga) (k. 19 akt adm. organu I instancji). Niemniej opracowanie to zaopatrzone jest w pieczęć "NIE AKTUALIZOWANO". Fakt ten ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż w piśmie z dnia 29 czerwca 2015 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy N. stwierdził, że działka nr [...]nie jest drogą publiczną (k. 59 akt adm. organu I instancji). Informacje zawarte na powyższej mapie należy zatem uznać za nieaktualne, co potwierdzają także pozostałe dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Tym samym nie można uznać, że omawiane ogrodzenie zostało wybudowane od strony drogi, co wyklucza stosowanie powołanego przepisu w rozpatrywanej sprawie. Trzeba jednak wskazać, że ustawodawca w art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud. używa również wyrazu "ulica". Pojęcie to obejmuje drogi publiczne, jak i drogi wewnętrzne. Z perspektywy art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud. istotne są jednak tylko te drogi wewnętrzne, które wykazują cechy dróg publicznych, lecz nie zostały zaliczone do odpowiedniej kategorii dróg publicznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1467/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczena.nsa.gov.pl). Jedynie taka wykładnia słowa "ulica" pozostaje spójna z pozostałymi przesłankami wymienionymi w art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud. Tym samym inwestor miał obowiązek zgłoszenia zamiaru realizacji ogrodzenia od strony ulicy, jeżeli była ona co do zasady ogólnie dostępna, w szczególności jeżeli należała do podmiotu prawa publicznego. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza wniosku, by działka nr [...]miała taki charakter. Wypis z rejestru gruntów z dnia 11 czerwca 2015 r. wskazuje, że działka nr [...]oznaczona jest symbolami ŁIV i B, właściwymi dla łąk i budynków (k. 33 akt adm. organu I instancji). Podobne informacje zawarto na mapie przeznaczonej do zaprojektowania służebności drogi koniecznej (k. 54 akt adm. organu I instancji). Z protokołu kontroli z dnia 24 lutego 2015 r. wynika ponadto, że omawiane ogrodzenie zostało wykonane tylko między działkami prywatnymi. Uwaga ta znajduje potwierdzenie również w zgromadzonej dokumentacji fotograficznej (k. 13 akt adm. organu I instancji). Co więcej, w postanowieniu Sądu Rejonowego w W. z dnia 27 maja 2016 r., sygn. akt [...], w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej podano, że tylko na początkowym, niewielkim odcinku działki nr [...]od strony działki nr [...], będącej drogą publiczną, powierzchnia jest utwardzona (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). W pozostałym zakresie rozważana działka stanowi jedność gospodarczą z działką nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Sąd powszechny dodał także, że działka nr [...]przebiega tuż przy wybrukowanym podwórku urządzonym na działce nr [...]. Znajduje się tam również altana i plac zabaw dla dzieci. Poza tym należy zauważyć, że pozostałe sąsiednie działki oznaczone są w ewidencji gruntów jako łąki (symbol ŁIV – działki nr [...]i [...]) oraz tereny rolne i budynki (symbol B-RIV – działka nr [...]). Nie można również uznać, że działka nr [...]stanowi "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud. Skarżący kasacyjnie podnosił w tej mierze, że na omawianej nieruchomości znajdują elementy nadziemne wodociągu. Fakt ten pozostaje jednak bez znaczenia z perspektywy powyższego przepisu. Zwrot "miejsce publiczne" należy bowiem interpretować w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud. jako miejsce ogólnie dostępne, w którym może przebywać nieograniczona liczba osób. Z toku dotychczasowych uwag wynika, że działka nr [...]i jej otoczenie nie ma takiego charakteru. Na marginesie należy wskazać, że brak kolizji ogrodzenia i instalacji wodociągowej został potwierdzony w piśmie Wodociągów N. Sp. z o.o. z dnia 13 sierpnia 2015 r. (k. 53 akt adm. organu I instancji). Mając na uwadze powyższe ustalenia, należy przyjąć, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3 pr. bud. nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Rozważane ogrodzenie nie jest bowiem zlokalizowane od strony drogi, ulicy, placów, torów kolejowych lub innych miejsc publicznych. Wysokość omawianej konstrukcji nie przekracza także 2,20 m. W konsekwencji inwestor nie miał obowiązku zgłaszać zamiaru realizacji tego zamierzenia budowlanego. Wykonanie przedmiotowego ogrodzenia nie wymagało też uzyskania pozwolenia na budowę. Organy administracji publicznej słusznie zatem orzekły, że kontrolowane postępowanie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe, skoro wykluczone jest merytoryczne załatwienie sprawy. Zaskarżone orzeczenie okazało się więc prawidłowe, mimo częściowo nietrafnego uzasadnienia. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.