II OSK 39/18

Dnia 22 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 679/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 679/17, oddalił skargę [...] na decyzję nr [...]Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...]w przedmiocie nakazu rozbiórki. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku [...] (dalej powoływana jako "skarżąca kasacyjnie" lub "Wspólnota"), reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej powoływana jako: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: • art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie oddalenie skargi na decyzję administracyjną wydanej w oparciu o stwierdzony brak wykonania nałożonego niezgodnie z prawem obowiązku o charakterze dowodowym w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (dalej: PINB w Krakowie) nr [...] z dnia [...] września 2012 roku znak: [...]• art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie oddalenie skargi na decyzję administracyjną nakazującą rozbiórkę docieplenia, które objęte było projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta Krakowa numer [...] z dnia [...] lutego 2012 roku znak: [...], • art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie oddalenie skargi na decyzję administracyjną nakazującą dokonanie rozbiórki części budynku podlegającego ochronie konserwatorskiej jako zabytek nieruchomy. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Wspólnota zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: • art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną orzekającą obowiązek rozbiórki części obiektu budowlanego, a więc nakładającą obowiązek o charakterze restrykcyjnym, pomimo braku ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy przez orzekające organy administracji publicznej, • art. 151 p.p.s.a., poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie miałyby przemawiać za wskazanym przez Sąd I instancji dostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy przez organy administracyjne. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego i według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie wywiedzionych zarzutów, dotyczące przede wszystkim wadliwości decyzji PINB w Krakowie z dnia [...] września 2012 r. nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji w tym m. in. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich wykonanych robót budowlanych związanych z dociepleniem ściany budynku od strony podworca oraz oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych. Skarżąca wskazała na brak możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie obowiązku przedstawienia dokumentacji opierając się na przykładowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zwróciła również uwagę na wadliwe prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego i brak skutecznego doręczenia rozstrzygnięć wydawanych w toku tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Na wstępie należy zaznaczyć, że zasadniczo w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty te okazały się niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. należy zauważyć, że sprowadza się on do braku ustalenia pełnego stanu faktycznego przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie NSA organy poczyniły właściwe i pełne ustalenia w prowadzonym postępowaniu dowodowym, w stopniu umożliwiającym zastosowanie trybu naprawczego określonego w art. 51 Prawa budowlanego i rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Przede wszystkim niewadliwie ustalono, że na budynku przy ul. Karmelickiej 60 w Krakowie, od strony podwórka na wysokości parteru został położony na ścianie zewnętrznej styropian grubości około 10 cm. Z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 16 maja 2012 r. wynika, że na ścianie ww. budynku położone zostały płyty styropianowe, które zostały osiatkowane i nałożono na nie klej. W rezultacie tych ustaleń PINB w Krakowie zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na dociepleniu elewacji od strony podworca w budynku przy ul. Karmelickiej 60 w Krakowie położonym na działce nr 15 obręb 60 Śródmieście, bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Następnie w dniu [...] lipca 2012 r. PINB w Krakowie wydał postanowienie znak[...], którym wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Powyższe okoliczności wynikają wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego i nie wywołują żadnych wątpliwości. Nie ulega również wątpliwości, że Wspólnota nie wykonała ciążącego na niej obowiązku i nie przedłożyła odpowiedniej dokumentacji, w związku z czym organ I instancji wydał w dniu [...] września 2012 r. decyzję nr [...], znak: [...] nakładającą kolejne obowiązki na Wspólnotę, a następnie – na skutek niewykonania obowiązków zawartych w tej decyzji – decyzję z dnia [...]kwietnia 2013 r., którą, w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał doprowadzenie do stanu poprzedniego ściany zewnętrznej, tylnej budynku przy ul. [...]od strony podwórza, poprzez rozbiórkę wszystkich warstw ocieplenia ww. ściany od strony podwórza wykonanego w poziomie parteru i I piętra. Zasadnie zatem Sąd I instancji ocenił jako prawidłowe dokonane ustalenia oraz wypełnienie przez organy nadzoru budowlanego dyspozycji wynikających z zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 oraz wymogów wynikających z art. 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów niezasadny jest także drugi z zarzutów, dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie miałyby przemawiać za wskazanym przez Sąd I instancji dostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy przez organy administracyjne. Sąd I instancji w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a (nie wymienionym wprost w zarzucie). Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego. W szczególności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, który sprowadza się do zarzutu oddalenia skargi na decyzję, która opierała się na braku wykonania nałożonego (niezgodnie z prawem) obowiązku o charakterze dowodowym w decyzji PINB w Krakowie nr [...]z dnia [...] września 2012 r. znak: [...]. Zarzut ten dotyczy w istocie innej decyzji, niż kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a mianowicie decyzji PINB w Krakowie z dnia 10 września 2012 r., którą to decyzją organ I instancji nałożył na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia odpowiedniej dokumentacji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że decyzja ta nie była przedmiotem oceny WSA w Krakowie, a kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca kasacyjnie nie wykonała obowiązków nałożonych powyższą decyzją, co doprowadziło do wydania decyzji z dnia 5 kwietnia 2013 r., nakładającej rozbiórkę dokonanego ocieplenia ściany. Dlatego przedmiotem kontroli instancyjnej przed wojewódzkim organem nadzoru budowlanego, a następnie kontroli dokonywanej przez Sąd I instancji nie była prawidłowość ww. decyzji z dnia [...] września 2012 roku znak: [...], lecz prawidłowość reakcji organu nadzoru budowlanego na brak wykonania obowiązku. Jeżeli Wspólnota dostrzegała wadliwość wcześniej wydanej decyzji mogła podnieść zarzuty w odwołaniu od niej i wówczas stałaby się ona przedmiotem kontroli w toku instancyjnym (oraz ewentualnie przed sądem administracyjnym). Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego strony postępowania mogą podnosić wyłącznie argumenty dotyczące jedynie przedmiotu rozstrzygnięcia w zaskarżanej decyzji, nie można natomiast w odwołaniu tym podnosić zarzutów w stosunku do wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, od której również służyły środki zaskarżenia (odwołanie, skarga do sądu administracyjnego). Podkreślenia wymaga również, że gdy decyzja jest wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest już ostateczna (prawomocna) i ewentualne jej wzruszenie jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych tj. w drodze wznowienie postępowania lub stwierdzenia nieważności (Gliniecki Andrzej [red.], Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, analogicznie w wyrokach: NSA sygn. akt II OSK 1607/17 oraz WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 291/19). Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane z powodu nakazu rozbiórki docieplenia, które objęte było projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta Krakowa numer [...]z dnia [...] lutego 2012 roku znak: [...]. Pozwolenie na budowę, o którym mowa w tym zarzucie dotyczyło przebudowy poddasza, a całe zamierzenie inwestycyjne określone zostało jako: "Przebudowa poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan., gazowymi, elektrycznymi, c.o. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na terenie położonym w Krakowie – przy [...]na działce nr [...]jedn. ewid. Śródmieście (...)". Z treści sentencji decyzji oraz jej uzasadnienia wynika jednoznacznie, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego była przebudowa poddasza na cele mieszkaniowe, po uzyskaniu wcześniejszej zgody na odstępstwo umożliwiające wykonanie klatki schodowej. Decyzja ta nie dotyczyła natomiast ocieplenia budynku na wysokości parteru i I piętra. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie oddalenie skargi na decyzję administracyjną utrzymującą w mocy decyzję nakazującą dokonanie rozbiórki części budynku podlegającego ochronie konserwatorskiej jako zabytek nieruchomy. Powołany przepis określa obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków m. in. na prowadzenie robót budowlanych przy obiektach podlegających ochronie konserwatorskiej. Należy jednakże podkreślić, że kontrolowany przez WSA w Krakowie nakaz rozbiórki nie dotyczy części budynku podlegającego ochronie konserwatorskiej, lecz jedynie wykonanego na nim nielegalnie ocieplenia. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zatem doprowadzenie do stanu poprzedniego, a nie ingerencja w substancję zabytkową obiektu. Na marginesie powyższych wywodów należy odnieść się także do, wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, argumentów dotyczących braku skutecznego doręczenia rozstrzygnięć w toku postępowania administracyjnego, choć takie zarzuty nie zostały wprost postawione w skardze. Z akt sprawy wynika, że adres Wspólnoty do doręczeń był organowi wskazywany dwukrotnie tj. przez przedstawicieli skarżącej w piśmie z dnia 14 października 2011 r. oraz zarządcę nieruchomości w piśmie z dnia 4 lipca 2011 r. Z akt wynika również, że wszystkie doręczenia były wykonane skutecznie, o czym świadczy chociażby fakt skutecznego zaskarżenia decyzji organu I instancji przez Wspólnotę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.