II OSK 158/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 258/17 w sprawie ze skarg A. K. i J. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. kwotę 600 (sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz A. K. i J. L. kwoty po 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 września 2017 r. oddalił skargi A. K. i J. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie P. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę "Stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z wewnętrzną linią kablową - infrastruktura techniczna w P. przy ulicy P. na działce nr [...]". Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] maja 2014 r. W dniach [...] i [...] lipca 2014 r., w związku z rozpoczęciem robót budowlanych, do Starosty P. zaczęły wpływać protesty okolicznych mieszkańców, którzy domagali się wznowienia postępowania w sprawie ze względu na to, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Starosta P. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę tej stacji. Po rozpatrzeniu złożonego przez P. Sp. z o.o. odwołania, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] maja 2015 r. uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła P. Sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 138 § 2, art. 15 i art. 138 § 1 k.p.a. przez ograniczenie się przez organ odwoławczy do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy organ ten powinien rozpatrzyć sprawę i umorzyć postępowanie wznowieniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 735/15 oddalił skargę Spółki P. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., przywołując art. 151 § 1 ust. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 k.p.a., uchylił na wniosek J. L., A. K. i K. R. ostateczną decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., a odmówił uchylenia tej decyzji na wniosek K. i T. K., T. i J. C., R. S., M. L., K. K. oraz E. i Z. M. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia firmie P. Sp. z o. o pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. Sp. z o.o. w Warszawie. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda Śląski uchylił decyzję Starosty P. w całości oraz w całości umorzył postępowanie wznowieniowe organu I instancji. Skargi na tę decyzję złożyli A. K. i J. L. W jednobrzmiących skargach zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 137 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi. Zaznaczając, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych i przywołując art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.), Sąd stwierdził, że w realiach rozpatrywanej sprawy przepisem wprowadzającym ograniczenia dla zagospodarowania działek budowlanych ze względu na oddziaływanie pól elektromagnetycznych generowanych przez stacje telefonii komórkowej jest § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowania. Zgodnie z tym przepisem budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przez oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Zatem dopiero przekroczenie dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych ma wpływ na dopuszczalny prawnie sposób zagospodarowania nieruchomości, nad powierzchnią których dojdzie do takowego przekroczenia i to niezależnie na jakiej wysokości to przekroczenie jest przewidziane. Sąd podzielił twierdzenie organu odwoławczego, że w pierwotnym postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą firmie P. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę Starosta P. prawidłowo określił obszar oddziaływania obiektu, obejmujący wszystkie działki położone w granicach występowania sumarycznego obszaru pola elektromagnetycznego o gęstości powyżej 0,1 W/m². Z kolei ustalając ponownie ten obszar dla potrzeb wznowionego postępowania organ dokonał jego nieuzasadnionego rozszerzenia i uznał tym samym za strony tego postępowania wszystkich właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców działek znajdujących się na linii osi głównej wiązki promieniowania do odległości 150m od środka elektrycznego anteny na każdym z azymutów, pomijając zupełnie ponadnormatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego. Z poczynionych ustaleń, zdaniem Sądu, wynika, że ponadnormatywne pole elektromagnetyczne, tzn. o gęstości powyżej 0,1 W/m², sięga najdalej do 69,6 m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania. Dodatkowo oddziaływanie to występuje na znacznej wysokości, tj. najniżej sięga na wysokości 21,50 m na azymucie 100º, 20,30 m na azymucie 220º i 10,2 m na azymucie 350º, przy dopuszczalnej wysokości zabudowy ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na 8 m. W tych okolicznościach uznanie za strony postępowania wszystkich właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców działek znajdujących się na linii osi głównej wiązki promieniowania do odległości 150 m od środka elektrycznego anteny, na każdym z azymutów, nie zważając na ponadnormatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego nie może być, w ocenie Sądu, uznane za prawidłowe. Tym samym J. L., A. K. i K. R. nie można, zdaniem Sądu I instancji, uznać za strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji, a zatem nie została potwierdzona podana przez nich przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Osoby te nie wskazały bowiem żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego ograniczającego prawo do zabudowy ich nieruchomości. Zdaniem Sądu, tylko wskazanie takich przepisów i ograniczeń mogłoby przesądzić, o tym, że powinny one posiadać przymiot strony w pierwotnym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej. Sam fakt położenia działek wzdłuż przebiegu osi wiązki głównej ma azymucie 100º lub azymucie 350º nie przesądza jeszcze o tym, że wystąpią jakiekolwiek ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Stowarzyszenie P. z siedzibą w R., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez uznanie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości w odległościach wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) nie mają prawa kwestionować decyzji w zakresie czy inwestycja wymagała czy też nie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji w powiązaniu z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż stroną w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi są tylko i wyłącznie osoby, którym wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a nie osoby, którym mogą one zostać wprowadzone i tym samym uznanie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą w postępowaniu administracyjnym kwestionować dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Ponadto nie uwzględnia się faktycznego obszaru oddziaływania obiektu istniejącego na dzień wydania decyzji lecz tego, który istniał w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; 3. art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w związku z 91 ust 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która była wymagana, co potwierdził Starosta P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej słusznie wywodzono, że wadliwe było przyjęcie przez organ odwoławczy i Sąd I instancji, iż stroną w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi są tylko i wyłącznie osoby, którym wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a nie również osoby, którym mogą one zostać wprowadzone. W myśl art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 p.b., przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Mając na uwadze treść tych unormowań podkreślić trzeba, że już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe, bądź też – jak w niniejszej sprawie – nieruchomość znajduje się w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową telefonii komórkowej i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Zachowanie tych norm powoduje, że nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu obiektu, ale nie powoduje braku oddziaływania. Tak więc nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w tym – w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej – w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (podobnie np. wyroki NSA z 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17; z 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2751/17). Stanowisko Sądu I instancji i organu odwoławczego, że dopiero przekroczenie dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych nad powierzchnią nieruchomości pozwala na uznanie za strony postępowania ich właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, nie jest więc prawidłowe. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna ma zatem usprawiedliwione podstawy, gdyż zaskarżony wyrok i zaskarżona decyzja zostały podjęte z naruszeniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej wiążą się z powyższym naruszeniem, stanowiąc w istocie jego skutek. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania uwzględniono fakt, że skarga kasacyjna została złożona przez inny podmiot niż skarżący w I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.