I SA/Wa 1160/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia S. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. we wsi [...], gm. [...], pow. [...] (obecnie [...]). Decyzja Ministra Skarbu Państwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu fatycznego i ocenie prawnej sprawy. W. S. był właścicielem nieruchomości położonych we wsi [...], pow. [...] o ogólnej pow. [...] ha, składającej się z gruntów rolnych oraz zabudowań gospodarczych. Przed wybuchem II wojny światowej mieszkał i pracował w [...]. Repatriował się do Polski wraz z rodziną w jej powojennych granicach w 1945 r. i zamieszkał w [...]. Zmarł w 1954 r., a spadek po nim w stosownych udziałach nabyli żona S. S. oraz dzieci: J. S., C.S., W. S., S. S., K. S. i E. S. (post. Sądu Powiatowego w [...] z [...].01.1973 r. [...]). S. S. zmarła w 1989 r., a spadek po niej nabyli: C. S. i E. S. w udziałach odpowiednio [...] i [...]części (post. SR w [...] z [...].10.2014 r. XIII Ns [...]). Oświadczeniami z [...],[...],[...] i [...] października 2008 r. C. S., E. S., K. S. i J. S. wskazali S. S. jako osobę uprawnioną do rekompensaty. Tym samym prawo do rekompensaty przysługiwało w [...] części S. S. i w [...] części W.S. Aktem notarialnym z [...] października 1976 r. rep. [...] Nr [...], zawartym w wykonaniu decyzji Prezydenta m. [...] z [...] marca 1976 r. i [...] lipca 1976 r., Skarb Państwa sprzedał S. S. lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się w małym domu mieszkalnym przy ul. [...] w [...] wraz oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntu, na którym budynek był posadowiony w udziale [...] części. Sprzedaż lokalu wraz z użytkowaniem wieczystym nastąpiła za cenę [...] złotych, przy jednoczesnym zaliczeniu nabywcy na jej poczet wartości pozostawionego poza granicami RP mienia w wysokości [...] złotych. Aktem notarialnym z [...] grudnia 1978 r. rep [...] Nr [...]S. S. zrzekł się w trybie art. 179 kc prawa własności ww. lokalu i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego gruntu się na rzecz Skarbu Państwa. Wnioskiem zaś z [...] czerwca 1990 r. ponownie wystąpił o przydzielenie działki lub lokalu mieszkalnego w zamian za mienie pozostawione w ZSRR. Wniosek ów nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1090) dalej: "ustawa zabużańska", a tym samym podlegał - stosownie do jej art. 27 - rozpoznaniu na gruncie tej ustawy. Odrębny wniosek o rekompensatę za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP przez W.S. wniosła [...] czerwca 2015 r. R. S. Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...], pozytywnie ocenił spełnienie w sprawie wymogów, o których mowa w art. 2, 3 i 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej warunkujących prawo do rekompensaty oraz wezwał S.S. do wybrania jej formy i dołączenia operatów szacunkowych określających wartość pozostawionej na kresach nieruchomości oraz wartości nieruchomości przy ul. [...] w [...] otrzymanej w ramach częściowej rekompensaty. Z przedstawionych przezeń operatów szacunkowych, sporządzonych [...] stycznia 2016 r. wynikało, że wartość pozostawionych we wsi [...] nieruchomości wynosi [...] złotych, a wartość nieruchomości lokalowej przy ul. [...] w [...] wraz udziałem w częściach wspólnych [...] złotych. W związku z powyższymi ustaleniami stanu faktycznego Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmówił potwierdzenia na rzecz S. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. S. nieruchomości w miejscowości [...]. Rozstrzygnięcie to stanowiło przy tym decyzję częściową, jako że wnioski innych osób (R. S., W. S. i E. S.) dotyczące rekompensaty za to mienie, miały być rozpoznane odrębnymi decyzjami. W motywach tej decyzji organ wojewódzki wskazywał, iż zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy zabużańskiej wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20 % wartości pozostawionej nieruchomości. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu wysokość świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ust. 2 pomniejsza się o wartość nabytego prawa własności nieruchomości, przez osoby o których mowa w art. 2 lub art. 3 ustawy. Jeśli więc wartość nabytego w ramach realizacji prawa do rekompensaty prawa własności lub użytkowania wieczystego przekracza 20% wartości pozostawionego mienia - a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - to wówczas prawo do rekompensaty nie przysługuje, gdyż zostało ono już zrealizowane. Odnosząc się natomiast do wyjaśnień strony dotyczących okoliczności zrzeczenia się własności lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] oraz przynależnego do lokalu udziału w prawie użytkowania wieczystego (braku możliwości ze względu na obowiązujące wówczas przepisy zbycia otrzymanej nieruchomości przed upływem 5 lat, a jednoczesnej konieczności ubiegania się o przydział mieszkania spółdzielczego w nowopowstałym bloku mieszkalnym) organ zauważał, że decyzje na podstawie których dokonano sprzedaży na rzecz strony ww. lokalu i ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu za zaliczeniem wartości pozostawionego na kresach mienia są ostateczne i pozostają w obrocie prawnym. Potwierdzają one zaś częściową realizację przez niego prawa do rekompensaty. Od decyzji tej S. S. wniósł odwołanie podnosząc, iż w sytuacji gdy zrzekł się własności uprzednio otrzymanej nieruchomości w [...] na rzecz Skarbu Państwa, nie ma podstaw do twierdzenia, że prawo do rekompensaty zostało już przez niego zrealizowane. W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy, podzielając argumentacje organu pierwszej instancji o zrealizowaniu już przez odwołującego się prawa do rekompensaty w momencie nabycia nieruchomości lokalowej w [...] za zaliczeniem na poczet jej ceny wartości pozostawionych we wsi [...] nieruchomości. Zdaniem Ministra dla ustalenia, że nabył on ww. nieruchomość w ramach realizacji uprawnień za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP nie ma znaczenia jakie czynności prawne nabywca podejmował w odniesieniu do tej nieruchomości. Tak więc dla uznania, że nastąpiła realizacją uprawnienia do rekompensaty nie ma wpływu późniejsze rozporządzenie nabytą od Skarbu Państwa nieruchomością. Decyzja dotycząca rozporządzenia własnym mieniem jest bowiem suwerenną decyzją jego właściciela. Na powyższą decyzję S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy zabużańskiej, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że nabył on już na podstawie odrębnych przepisów na własność od Skarbu Państwa nieruchomość pomniejszającą wartość prawa do rekompensaty realizowanego w niniejszym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy nieruchomość uzyskaną w roku 1976 jako rekompensatę przejął zwrotnie i nieodpłatnie od niego Skarb Państwa, przeznaczając ją na zaspokojenie roszczeń innego repatrianta. Zarzucał ponadto decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 8 k.p.a., poprzez instrumentalne rozpoznanie sprawy z rażącym naruszeniem słusznego interesu skarżącego, w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej – w drodze przyjęcia fikcji prawnej, że uzyskał on już rekompensatę, pomimo bezspornej wiedzy organu co do tego, że nieruchomość uzyskaną w 1976 r. skarżący był zmuszony okolicznościami prawnymi i faktycznymi nieodpłatnie zwrócić Skarbowi Państwa, który na zbycie tej nieruchomości podmiotowi trzeciemu nie wyraził zgody, proponując jej nieodpłatne przejęcie przez Skarb Państwa i przeznaczając ją na zaspokojenie roszczeń innego repatrianta. W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w motywach skargi, gdzie przedstawiał także szeroko okoliczności jakie doprowadziły do zrzeczenie się przez niego na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nabytej w 1976 r., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji o przyznaniu mu prawa do rekompensat, bez zaliczania na jej poczet wartości nieruchomości przyznanej mu w 1976 r., a następnie zwróconej Skarbowi Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy i właściwie – wbrew temu co twierdzi skarżący - zinterpretowały i zastosowały w procesie jej rozstrzygania przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1090 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "ustawa zabużańska". Na wstępie wskazać należy, ze przywołana ustawa jest kolejnym aktem normatywnym, który w swoich założeniach miał w sposób kompleksowy uregulować kwestie majątkowe związane z przymusową migracją obywateli polskich, zamieszkujących tereny wschodnie II Rzeczypospolitej Polskiej, wypełniającym tym samym przyjęte przez państwo polskie w tzw. układach republikańskich zobowiązania dotyczące zrekompensowania obywatelom polskim strat w mieniu nieruchomym, poniesionych na skutek przemieszczeń związanych z powojenną zmianą polskiej granicy wschodniej. Stąd uchwalając ten akt, ustawodawca uwzględniał sytuacje, w których zobowiązania te zostały przez państwo już w przeszłości spełnione. W art. 13 ust. 3 przewidział mianowicie, iż w przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 3 - tj. w sytuacji gdy osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni - wysokość zaliczanej kwoty oraz wysokość świadczenia pieniężnego, o których mowa w ust. 2, pomniejsza się o wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, przez osoby, o których mowa w art. 2 lub art. 3. Samą natomiast wysokość rekompensatę ograniczył do 20% wartości pozostawionych nieruchomości (art. 13 ust. 2 ustawy zabużańskiej) Brzmienie przywołanego art. 13 ust. 3 nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z niego jednoznacznie, że nabycie na podstawie odrębnych regulacji prawnych mienia Skarbu Państwa powoduje, iż przy ustaleniu obecnie prawa do rekompensaty wartość nabytego prawa zostaje obligatoryjnie uwzględniona przy obliczeniu wartości rekompensaty. Nie mają natomiast znaczenia inne zdarzenia prawne, które nastąpiły później, np. rozporządzenie otrzymanym mieniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2767/13, Lex nr 1552900). W rozpoznawanej sprawie niesporne zaś jest, iż aktem notarialnym z dnia [...] października 1976 r. rep. [...] Nr [...] skarżący jako spadkobierca repatrianta nabył od Skarbu Państwa lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul [...] w [...] wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku oraz udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu. Niekwestionowane jest przy tym, że na poczet ceny tego lokalu i prawa użytkowania wieczystego, w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), zaliczono mu wówczas pełną wartość nieruchomości pozostawionej przez jego ojca (W. S.) poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (vide § 3 aktu notarialnego z [...] października 1976 r. oraz szacunek mienia z [...] kwietnia 1971 r. - k. 31 i 7 akt administracyjnych). Ustalając zatem obecnie zwaloryzowaną, stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy zabużańskiej, w oparciu o przedłożone przez skarżącego operaty szacunkowe, wartość pozostawionej nieruchomości na kwotę [...] złotych, a następnie obliczając wysokość rekompensaty należnej spadkobiercy repatrianta na poziomie [...] złotych (20% wartości pozostawionych nieruchomości), organy kierując się dyspozycją normy prawnej z art. 13 ust. 3 prawidłowo zaliczyły na jej poczet wartość nieruchomości uprzednio nabytej przez owego spadkobiercę od Skarbu Państwa za cenę pomniejszoną o wartość nieruchomości pozostawionych na Kresach. Ta zaś, po jej zwaloryzowaniu, wynosiła [...] złotych (vide operat szacunkowy z [...] stycznia 2016 r. – k [...] akt administracyjnych) i niewątpliwie przekraczała nie tylko 20% wartości pozostawionego majątku nieruchomego, ale wręcz jego pełną wartość. W przypadku natomiast wystąpienia ujemnej różnicy pomiędzy 20 % wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP i wartości nieruchomości nabytej od Skarbu Państwa w ramach ekwiwalentu za pozostawione mienie, organ zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Oznacza to bowiem, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 490/09 (Lex nr 595402), który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że prawo do rekompensaty zostało już zrealizowane i nie może być potwierdzone. Nie jest zdaniem Sądu dopuszczalne w takich okolicznościach faktycznych dokonywanie - jak chciałby tego skarżący - swego rodzaju potrącenia i przyjmowania, że skoro zwrócił on nieodpłatnie Skarbowi Państwa, to co od niego otrzymał, to obecnie ma prawo żądać niejako z powrotem zrekompensowania wartości nieruchomości pozostawionych przez jego ojca na kresach wschodnich II Rzeczypospolitej Polskiej. Zrzeczenie się przez S. S. własności nieruchomości lokalowej oraz związanego z nim prawa użytkowania wieczystego gruntu jest bowiem – na co trafnie zwracał uwagę Minister - wynikiem jego decyzji jako jej właściciela i nie pozostaje w żadnym związku przyczynowym z faktem, że prawa do tej nieruchomości nabył przy zaliczeniu na poczet jej ceny wartości pozostawionych nieruchomości. Obie sprawy są wszak od siebie całkowicie niezależne (por. wyrok NSA z 3.08.2016 r. I OSK 2505/14 Lex nr 2100627). W tej sytuacji bez znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, pozostają także akcentowane w skardze okoliczności jakie determinowały decyzję wyżej wymienionego o zrzeczeniu się na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości lokalowej, fakt uzyskania zgód organów władzy publicznej na to zrzeczenie, czy też późniejsze rozporządzenia tą nieruchomością przez Skarb Państwa. Takie stanowisko – wbrew temu co twierdzi skarżący - nie oznacza także, że przy rozstrzyganiu sprawy posłużono się "fikcją uzyskania rekompensaty". Rekompensata za pozostawione nieruchomości (oparta na tzw. prawie zaliczenia) została wszak mu przyznana, tyle tylko, że w efekcie późniejszych jego działań uzyskanych w ramach rekompensaty praw rzeczowych się on wyzbył. Skoro zatem skarżący, jako spadkobierca właściciela pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, uzyskał w trybie odrębnych przepisów z tego tytułu rekompensatę, a wartość nabytych w jej ramach praw rzeczowych przewyższała 20% wartości pozostawionych nieruchomości, to odmawiając mu w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych przyznania rekompensaty Wojewoda [...] nie naruszył wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego. W konsekwencji nie naruszył ich także utrzymując decyzję Wojewody w mocy Minister Skarbu Państwa, a sformułowane w tym względzie zarzuty skargi uznać należy za chybione. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji "rażąco naruszającej interes skarżącego" i przez to "podważającej zaufanie do władzy publicznej", zwrócić należy uwagę, że w sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej (a do takich należy decyzja o ustaleniu prawa do rekompensaty) nie ma podstaw do stosowania art. 7 k.p.a., w zakresie w jakim dotyczy on ważenie interesu publicznego i interesu jednostki. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma bowiem zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 19 maja 2016 r. II GSK 2730/14, Lex nr 2108417). Z taką zaś sytuacją w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienie. Niezależnie od powyższego godzi się zauważyć, że podjęcie rozstrzygnięcia uwzględniającego "słuszny interes obywateli" (nie kolidującego z interesem społecznym) nie może być – jak zdaje się uważać skarżący – interpretowane jako obowiązek załatwiania sprawy administracyjnej w sposób oczekiwany przez stronę inicjującą postępowanie. Tym bardziej, że posłużenie się przez ustawodawcę w redakcji art. 7 k.p.a. kwalifikatorem owego interesu jako "słusznego", prowadzić musi do wniosku, że nie chodzi w tym wypadku o każdy interes jednostki, ale jedynie taki, który obiektywnie można uznać za zasługujący na ochronę prawną. Takim natomiast może być tylko ten, który prowadzi do władczego ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego w sposób zgodny ze stanowiącymi podstawę wydania decyzji przepisami prawa materialnego. Z tych względów zarzut naruszenia ww. przepisów procedury administracyjnej oceniany być jako niezasadny. Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a w toku prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia norm postępowania administracyjnego w sposób mogący rzutować na wynik sprawy, to wniesiona przez S. S. skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).