V SA/Wa 2432/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych na dofinansowanie kosztów działania zakładu aktywności zawodowej; oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej przez Województwo [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2016r. [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2015r. znak: [...]. Zaskarżona decyzja była podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym. Województwo [...] (dalej: Strona, Skarżąca) zawarło w dniu 16 października 2007r. ze Stowarzyszeniem ,, [...]’’ prowadzącym Galerię ,, [...]’’ Zakład Aktywności Zawodowej Osób Niepełnosprawnych z siedzibą w [...] (dalej: ZAZ) umowę o dofinansowanie kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej ( nr 251/2007) Wysokość dofinansowania na rok następny, określano każdego roku w formie aneksów do przedmiotowej umowy. W § 9 ust. 1 umowy wskazano, iż zostaje zawarta na okres posiadania przez zakład statusu aktywności zawodowej. Jest to zgodne z § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 17 lipca 2012r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej (Dz.U. z 2012r. poz. 850). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]kwietnia 2014r. znak: [...] (utrzymaną przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2014r. znak: [...], stwierdził utratę od dnia 1 listopada 2012r. statusu zakładu aktywności zawodowej przez Stowarzyszenie. Pismem z dnia 8 października Strona poinformowała Stowarzyszenie o powyższym, wzywając do zwrotu środków PFRON otrzymanych na podstawie umowy o dofinansowanie. Stowarzyszenie przedstawiło zestawienie z którego wynika, że Woj. [...] sfinansowało koszty, które miały być przeznaczone na działanie ZAZ w okresie: - od 1 listopada 2012r. do 31 grudnia 2012r. w łącznej kwocie 776 540,72 zł - w 2013r. 441 992,21zł - w 2014r. 435 462,67 zł. Łącznie, w okresie w którym Stowarzyszenie nie posiadało statusu aktywności zawodowej, ze środków PFRON wypłacono 953 996,60zł. Tym samym, zdaniem organu, wystąpiła przesłanka z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji (dalej: u.o.r.) – wykorzystanie środków w kwocie 953 996,60zł. niezgodnie z przeznaczeniem. Podkreślono, że środki zostały na podstawie algorytmu przekazane Województwu [...], a nie Stowarzyszeniu. To Województwo posiada weksel ,,in blanco’’ wraz z deklaracją wekslową, akt notarialny – oświadczenie o dobrowolnym poddaniu się egzekucji z tytułu wszelkich wierzytelności, zastaw rejestrowy na majątku ruchomym oraz poręczenia cywilne członków zarządu. Wskazano, że między PFRON a Samorządem Województwa powstał stosunek prawny o charakterze publicznoprawnym na skutek przekazania w trybie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji przez Prezesa Zarządu PFRON środków Funduszu na cele określone w art. 35 ust. 1 pkt 6 u.o.r.). Z tych względów, Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON) wydał decyzję z dnia [...] października 2015r. znak: [...]. w której nakazał Województwu [...] – zwrot środków Funduszu przekazanych w latach 2012-2014 Samorządowi Województwa Mazowieckiego według algorytmu na podstawie art. 48 ust.1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Województwo [...] Stowarzyszeniu ,, [...]’’ z siedzibą w [...] w ramach realizacji zadania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy o rehabilitacji, na dofinansowanie kosztów działania Zakładu Aktywności Zawodowej Galeria ,, [...]’’ w [...], w łącznej kwocie 953 996,60zł. Minister utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W skardze do WSA, decyzji Ministra zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj: – art. 6,7,11,107§ 1 i 3 oraz 138 § 1 Kpa poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, wadliwość uzasadnienia decyzji i nie odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich twierdzeń i zarzutów podniesionych w odwołaniu poprzez oparcie decyzji administracyjnej na podstawie przepisu prawa nieadekwatnego do stanu faktycznego sprawy. 2. błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie, iż w obecnym stanie faktycznym niniejszej sprawy środki PFRON zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, co powoduje obowiązek ich zwrotu po stronie Skarżącego, podczas gdy z obszernej dokumentacji zgromadzonej w sprawie w sposób jednoznaczny wynika, że Województwo [...] przekazało Stowarzyszeniu ,, [...]’’ otrzymane od PFRON środki na realizację ustawowego zadania, tj. dofinansowanie kosztów działania zakładu aktywności zawodowej, m.in. w okresie 2012-2014, a Stowarzyszenie wydatkowało te środki zgodnie z w/w celem, tj. na realizację tegoż zadania, którą to okoliczność organ I instancji, a za nim organ II instancji, potwierdził w treści uzasadnienia decyzji, wskazując, iż ze środków Funduszu w latach 2012- 2014 sfinansowane zostały koszty działania ZAZ. 3. Naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011r. Nr 127 poz 721) poprzez jego błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie polegające na a) uznaniu, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy środki PFRON zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy, Województwo [...] przekazało Stowarzyszeniu ,,Otwarte Drzwi’’ otrzymane od PFRON środki na realizację ustawowego zadania, tj. na dofinansowanie kosztów działania zakładu aktywności zawodowej, m. inn. w okresie lat 2012-2014, a Stowarzyszenie wydatkowało te środki zgodnie z w/w celem na w/w zadanie, tj. na działalność zaz, a tym samym cel udzielenia dotacji, jakim było prowadzenie rehabilitacji zawodowej i społecznej poprzez zatrudnienie osób niepełnosprawnych w zaz, został w całości osiągnięty. b) uznaniu, iż powołany przepis może stanowić materialnoprawną podstawę żądania w drodze decyzji administracyjnej zwrotu środków od Skarżącego, albowiem w opinii organu stwierdzenie przez wojewodę z mocą wsteczną utraty przez Stowarzyszenie statusu zakładu aktywności zawodowej, skutkującą jednocześnie wygaśnięciem umowy o dofinansowanie zawartej pomiędzy Województwem [...] a Stowarzyszeniem oznacza, że środki przekazane Stowarzyszeniu zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy, zastosowany przez organ przepis art. 49e ust. 1 u.o.r. nie przewiduje, aby zaistnienie takich okoliczności jak utrata przez Stowarzyszenie statusu zakładu aktywności zawodowej i wygaśnięcie umowy ze Stowarzyszeniem, powodowało obowiązek zwrotu środków przez Skarżącego oraz brak jest jakichkolwiek podstaw do tego by środki te zostały zakwalifikowane z ww. powodów jako ,,wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem’’, a tym samym powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 49e ust. 1 nie daje uprawnienia do żądania ich zwrotu od Skarżącego w drodze decyzji administracyjnej. - art.29 ust. 3b u.o.r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ten przepis określa precyzyjnie, jakie środki i w jakiej wysokości podlegać mogą ewentualnie zwrotowi do PFRON w przypadku utraty statusu zaz i który to przepis stanowi wyrażnie, że chodzi tylko o środki niewykorzystane na dzień zaistnienia któregokolwiek z wymienionych w nim zdarzeń, w tym w związku ze zdarzeniem w postaci utraty przez organizatora statusu zakładu aktywności zawodowej. W uzasadnieniu skargi Województwo stwierdziło, iż w niniejszej sprawie droga administracyjna żądania zwrotu środków jest wykluczona, wskazując na treść przepisu art. 49 e ust. 1 u.o.r. Zdaniem Skarżącego, brak jest materialnoprawnej podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej. Żądanie zwrotu środków oparto na zdarzeniu w postaci wygaśnięcia umowy o dofinansowanie działania zakładu aktywności zawodowej z uwagi na utratę przez Stowarzyszenie statusu takiego zakładu. Zdaniem Strony, w tej sytuacji można ewentualnie rozważać, czy nie mamy do czynienia ze świadczeniem pobranym nienależnie, tj. bez podstawy prawnej. Podkreślono, że nie można tu w ogóle mówić, że przekazane środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Ich przekazanie i wydatkowanie miało miejsce przed wydaniem przed Wojewodę decyzji o utracie statusu zakładu aktywności zawodowej. Bez znaczenia jest, że decyzja ta pozbawiła tego statusu z mocą wsteczną. Podniesiono, że wykorzystane środków niezgodnie z przeznaczeniem to nic innego, jak wykorzystanie ich w całości lub w części na inny cel. To nie miało w niniejszej sprawie miejsca. Środki wydatkowano, nim decyzja o utracie statusu weszła do obrotu prawnego i nabrała waloru prawomocności. Skarżący wskazał, iż status zakładu aktywności zawodowej został ponownie przyznany Stowarzyszeniu decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].11. 2014r. Sam organ w uzasadnieniu wskazał, iż środki Funduszu otrzymane w latach 2012-2014 zostały wykorzystane na działalność obsługowo-rehabilitacyjną zaz. W związku z powyższym, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa PFRON, względnie o uchylenie obu decyzji. W odpowiedzi na skargę . Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) ,dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa,v:art.145§1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia Sąd stwierdził, że odpowiada ono prawu, a skarga jest nieuzasadniona. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny i został ustalony, zdaniem Sądu, prawidłowo. Przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem art. 49e ust. 1 u.o.r. środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...] (utrzymaną przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2014r. znak: [...], stwierdził utratę od dnia 1 listopada 2012r. statusu zakładu aktywności zawodowej przez Stowarzyszenie. Decyzja ta, wydana została na podstawie art. 30 ust. 3 u.o.r. i ma charakter decyzji deklaratoryjnej i może działać z mocą wsteczną (wyrok SN z dnia 20 lutego 2002r., sygn. III RN 2/01). Stwierdzono, że umowa z dnia [...] października 2007r. przestała obowiązywać od dnia 1 listopada 2012r. A więc, od dnia 1.11. 2012r. do dnia 31.12. 2014r. Stowarzyszenie nie posiadało statusu zakładu aktywności zawodowej. Tym samym wystąpiła przesłanka wymieniona w przepisie art. 49e ust. 1 u.o.r. – wykorzystano środki Funduszu w kwocie 953 995,60 zł niezgodnie z przeznaczeniem. Po dniu 1 listopada 2012r. finansowano koszty działania podmiotu, który nie spełniał wymaganych prawem warunków posiadania statusu zaz. Ponieważ obowiązek zwrotu środków PFRON może zostać spowodowany okolicznościami niezależnymi od strony, wówczas – zgodnie z przepisem art. 49e ust. 4 u.o.r. – można odstąpić od naliczenia odsetek. W tej sprawie organ odsetek nie naliczył. Należy wskazać, iż środki pieniężne na dofinansowanie kosztów działania zakładów aktywności zawodowej województwa otrzymują od PFRON. Stanowią one część budżetu samorządu wojewódzkiego, którą muszą rozdysponować na realizację zadań samorządu wojewódzkiego wynikającą z art. 35 ust. 1 u.o.r. (vide: wyrok NSA z dnia 10.10. 2007r. II GSK 151/07). Z wprowadzonego uregulowania wynika, że Fundusz jest uprawniony na podstawie przepisu art. 49e u.o.r. , do żądania zwrotu środków. Mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnoprawnym, w który Fundusz, wobec podmiotu, któremu przekazał swoje środki, działa jako organ administracji. (tak wyrok II GSK 1754/13). Obowiązek zwrotu środków Funduszu jest określony w art. 49e ust. 3 u.o.r. – skoro od dnia otrzymania wezwania upłynie 3 miesiące, a zobowiązany nie dokona zwrotu, organ wszczyna stosowne postepowanie. Wobec tego że , w niniejszej sprawie, podmiot (Województwo) nie dokonał zwrotu w terminie, wszczęto postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji o zwrocie. Zasadne było przyjęcie, że Fundusz i Stowarzyszenie ,,[...]’’ nie łączy żaden stosunek prawny. Środki , których zwrotu domaga się PFRON zostały przekazane na podstawie algorytmu Województwu (...), stąd decyzja jest skierowana wobec Województwa. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie doszło do naruszenia ani prawa materialnego ani przepisów postępowania, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku